¿Demasiado grandes para fracasar?

por Louise C. Bennetts
Louise C. Bennetts es directora asociada de estudios de regulación financiera en el Cato Institute.
El drama del “rescate” bancario de Chipre contiene un aspecto positivo e importante para los observadores estadounidenses: finalmente alguien ha encontrado el coraje de ejecutar una solución creíble ante un gran fracaso bancario que no será financiado por los contribuyentes.
También contiene una advertencia: las medidas no coordinadas e improvisadas no funcionan bien en una crisis. Esto debería servir como un llamado a la acción para crear un procedimiento de bancarrota factible para los megabancos estadounidenses.


El modelo “bail-in” utilizado para abordar la insolvencia de los dos bancos más grandes de Chipre tiene sus raíces en la propuesta de “recapitalización” del megabanco de la Corporación de Seguro de Depósito Federal (FDIC, por sus siglas en inglés). De manera importante, esta es la primera vez que el modelo ha sido utilizado donde los bancos en cuestión son “demasiado grandes para fracasar” en su economía local. Y, resulta que, los bancos no son demasiado grandes para fracasar y que el “bail-in” funciona relativamente bien para limitar los efectos sistémicos de un fracaso bancario y para proteger a los contribuyentes. Esto también es una advertencia para los acreedores: vigilen más cuidadosamente las instituciones con las que hacen negocios.
Es cierto que Chipre no es el ejemplo ideal del bail-in como herramienta para responder a una crisis. Para empezar, el modelo de la FDIC no funciona adecuadamente en Chipre porque los bancos chipriotas casi no tienen tenedores de bonos, dejando a los depositantes no asegurados expuestos para recibir el golpe. Además, la prometida inyección de capital de $10.000 millones por parte de la Unión Europea y del FMI, probablemente será percibida como un rescate aún cuando los bancos reciben solamente una liquidez temporal.
Pero lo que realmente perjudicó a Chipre fue una mala planificación y comunicación. La propuesta europea de un bail-in fue flotada hace más de un año y los analistas esperaron ansiosamente a que las autoridades europeas revelaran las reglas acerca de cómo funcionaría. Las reglas nunca llegaron, esto se agregó al caos y la confusión cuando el momento de aplicarlas llegó.
La FDIC está buscando estar más preparada con las reglas que prometió para este verano. Pero hay un problema. La propuesta de recapitalización de la FDIC funciona en el marco de la “autoridad de liquidación ordenada” (OLA, por sus siglas en inglés) contemplada en la Ley Dodd-Frank. Como cualquier cosa relacionada con Dodd-Frank, esta autoridad está mal concebida en el mejor de los casos, y es posiblemente inconstitucional. Dodd-Frank le da un poder sin precedentes al Secretario del Tesoro de EE.UU. para determinar si una empresa financiera insolvente estará sujeta a la OLA. La ley fija un estándar alto para invocar esta autoridad, pero el proceso está innecesariamente viciado por la involucración de una terna política, incluso si él o ella actúe de buena fe.
Peor aún, la OLA no se limita a las empresas financieras cuya estructura y complejidad las sometería a múltiples y desordenados procedimientos de bancarrota. Después de todo, estas fueron las empresas que necesitaban un nuevo procedimiento de bancarrota. En cambio, extiende su autoridad a cualquier empresa no financiera que el Consejo de Supervisión de la Estabilidad Financiera considere “sistémica”.
Esto es innecesario. Muchas empresas no bancarias, como las empresas de seguros y los fondos de cobertura, ya tienen procesos de bancarrota perfectamente adecuados (la reciente bancarrota de MF Global es un ejemplo de esto).
A los reguladores les encanta señalar que la OLA es una última instancia —que sería invocada solo si otros procesos de bancarrota no funcionaron. Pero como muestra la confusión chipriota, esta lógica es exactamente al revés. El congreso y sus reguladores deberían comprometerse a una estrategia ahora de tal manera que los acreedores, los tenedores de bonos y los depositantes puedan comprender y determinar el precio de sus riesgos apropiadamente. Si queremos que los participantes del mercado ejerzan disciplina sobre las instituciones más grandes, entonces necesitamos darles el incentivo para que lo hagan.
Este argumento se aplica de igual forma a las reglas que serán aplicadas durante un procedimiento de la OLA. En ausencia de una manera obligatoria de proceder, la tentación de los reguladores de ceder ante las consideraciones políticas de corto plazo durante una crisis es demasiado grande. Durante la bancarrota de WAMU, liderada por la FDIC, los reguladores ignoraron el precedente establecido por la FDIC al proteger a ciertos acreedores terceros antes que a los tenedores de bonos, una medida que casi seguramente contribuyó al cierre de los mercados de capitales en 2008. Y durante la reciente simulación de la OLA realizada por Clearing House (que simuló el fracaso de un banco grande), los observadores notaron que cuando sea que las reglas que gobernaban el proceso no eran claras, los participantes solían asustarse y tomar decisiones irracionales.
La buena noticia es que estos problemas pueden ser abordados con algunas modificaciones a las reglas, pero requieren la atención del congreso. Los congresistas republicanos han expresado su deseo de derogar las provisiones de OLA en la ley Dodd-Frank, y con justa razón. Pero sin un reemplazo, esto dejaría a EE.UU. sin un procedimiento coherente de bancarrota para los megabancos, e incluso un mayor incentivo de rescatar a las instituciones grandes que podrían fracasar.
La solución del “bail-in” chipriota contradice a aquellos que argumentan que a los megabancos no se les puede permitir fracasar porque son demasiado grandes. Si un país pequeño y económicamente débil tiene el coraje de someter a sus dos bancos más grandes, cuyas actividades constituyen gran parte de su PIB, al mecanismo de “bail-in”, no hay razón por la cual el mismo proceso no pueda ser aplicado en EE.UU.
El éxito comparado de la solución chipriota también sirve como un reto para el congreso: ¿realmente quiere abordar el dilema de “demasiado grande para fracasar” de una vez por todas? ¿O sus miembros simplemente quieren utilizar eso de “demasiado grande para fracasar” para aumentar el poder de Washington sobre los bancos amenazándolos con dividirlos? Si es lo primero, el momento de actuar es ahora.