Guatemala: Recursos naturales, Estado y progreso económico

Guatemala: Recursos naturales, Estado y progreso económico

Por Luis Enrique Pérez

Introducción. Los recursos naturales son, por definición, aquellos que la Naturaleza misma produce mediante procesos físicos (como los  minerales), químicos (como los hidrocarburos) o biológicos (como los árboles), sin la intervención del ser humano, aunque el ser humano puede propiciar esos procesos (por ejemplo, puede cultivar árboles).

Los recursos naturales no tienen la cualidad intrínseca de ser recursos, sino que adquieren esa cualidad  porque potencial o actualmente son medios para lograr finalidades humanas. Con respecto a esas finalidades, los recursos naturales son escasos y poseen, por consiguiente, un valor económico.

Recursos naturales de Guatemala. He  aquí algunos de los principales recursos naturales de Guatemala.

Minerales. Hay por lo menos 16 clases de minerales metálicos, entre ellos uranio (en la franja volcánica); tungsteno (en Huehuetenango), y titanio, (en San Marcos, Huehuetenango, El Progreso, Zacapa, Escuintla, Suchitepéquez y Santa Rosa). También hay por lo menos 27 clases de minerales no metálicos, tan diversos como barita (en Huehuetenango, Baja Verapaz y Quiché); o bentonita (en Chiquimula).

Agua. Hay tres vertientes: la del Pacífico, la del Caribe y la del Golfo de México. Hay 38 cuencas hídricas, siete lagos, 365 lagunas, 779 lagunetas, y por lo menos 317 ríos, de los cuales los más caudalosos son Usumacinta, Motagua, Sarstún, Ixcán,  Polochic y Suchiate. En el subsuelo hay 34 millones de metros cúbicos de agua. Los caudales hídricos poseen energía para generar 4,500 megavatios de electricidad.

Suelo para agricultura. Hay suelo apto para agricultura arable, en una proporción de 34% del territorio nacional; y tierra para agricultura no arable, en una proporción de 17%.

Suelo para silvicultura. Hay suelo apto  para cultivar bosques, en una proporción de 41% del territorio nacional. Los departamentos que tienen una mayor proporción de suelo apto para este propósito son Baja Verapaz,  Huehuetenango, Sololá, Chiquimula, Alta Verapaz, El Progreso y San Marcos.

Hidrocarburos. Hay tres cuencas de hidrocarburos: la de Petén, la de Amatique y la del Pacífico. Actualmente se extrae petróleo sólo de la cuenca de Petén.

Flora y fauna. Hay por lo menos 7,700 especies vegetales, y por lo menos 1,760 especies animales. En conexión con la flora y la fauna, hay seis regiones climáticas, siete zonas de vida definidas en función de temperatura, lluvia y humedad; y  66 tipos de ecosistemas vegetales.

Litorales.  Hay un litoral en el Océano Pacífico, que tiene una longitud de 255 kilómetros; y un litoral en el Mar Caribe, o Mar de las Antillas, que tiene una longitud de 148 kilómetros. El mar territorial tiene una extensión de 7,700 kilómetros cuadrados.

La zona económica marítima comprende 2,100 kilómetros cuadrados en el Atlántico, y 83,000 kilómetros cuadrados en el Pacífico.

La plataforma continental tiene, en el Pacífico, una extensión de 14,700 kilómetros cuadrados; y en el Atlántico, una extensión de 2,100 kilómetros cuadrados.  La plataforma continental se extiende desde la línea costera hasta los 200 metros de profundidad..

En los dos litorales de Guatemala hay seis puertos marítimos. En el litoral del Pacífico, hay  sólo un puerto moderno, que es Puerto Quetzal (en Escuintla). En el litoral del  Mar Caribe, en el Atlántico, hay también sólo un puerto moderno, que es Santo Tomás de Castilla (en Izabal). En el litoral del Pacífico, los otros puertos son Champerico (en Retalhuleu), Ocós (en San Marcos) y San José (en Escuintla); y en el litoral del Atlántico,   Puerto Barrios (en Izabal).

Recursos suficientes, y utilización insuficiente. Guatemala posee suficientes yacimientos petrolíferos; pero no es un país petrolero. Posee suficiente suelo apto para cultivar bosques; pero no es un país forestal. Posee suficientes minerales; pero no es un país minero. Posee suficiente energía hídrica para producir electricidad; pero no es un país hidroeléctrico. Posee suficientes recursos biológicos marinos; pero no es un país pesquero. Posee suficientes costas en el océano Pacífico y en el océano Atlántico; pero no es un país portuario. También posee suficientes ríos, riachuelos y yacimientos acuíferos; pero el agua potable es escasa.

Empero, Guatemala posee suficiente suelo apto para cultivar café, y es un país cafícola. Posee suficientes hoteles para albergar turistas, y es un país hotelero. Posee suficientes insumos para crear obras de artesanía, y es un  país artesanal. Posee suficiente tierra para cultivar caña de azúcar, y es un país azucarero. Posee suficientes tierras para alimentar ganado, y es un país ganadero. También posee suficientes tierras aptas para cultivar plantas, y es uno de los principales productores mundiales de plantas cultivadas.

¿Por qué en un caso hay una mayor utilización económica de los recursos, y en otro caso hay una menor utilización?

Una causa: los derechos del Estado. Aparentemente Guatemala no es país petrolero, forestal, minero, hidroeléctrico, pesquero y portuario, ni productor de abundante agua potable, porque no es económico que lo sea; pero es país cafícola, hotelero, artesanal, azucarero y ganadero, y productor mundial de plantas cultivadas, porque es económico que lo sea. Esta  explicación sería admisible si no hubiese una causa que influye en el grado de uso económico de los recursos petrolíferos, forestales, mineros, hídricos, marinos y costeros, y en la producción de agua potable; pero no influye en el grado de uso económico de los recursos destinados a caficultura, hotelería, artesanía, cañicultura, ganadería y producción de plantas cultivadas.

Esa causa consiste en los derechos que, mediante la Constitución Política, el Estado se adjudica sobre recursos naturales y sobre territorios que pueden ser utilizados económicamente. El Estado, por ejemplo, se adjudica el derecho de propiedad de estos recursos: agua territorial marítima, fluvial y lacustre; fuentes de agua, aguas subterráneas, zona marítimo-terrestre, plataforma continental, subsuelo, y yacimientos de hidrocarburos y de minerales.  

El Estado también se adjudica el derecho de dominio de territorios que pueden ser utilizados económicamente.  Estos territorios son una franja terrestre de tres kilómetros de ancho a partir de la línea superior de las mareas océanicas; una franja de doscientos metros de ancho en torno a las riberas lacustres; una franja de cien metros de ancho a partir de cada lado de las riberas de ríos navegables, y una franja de cincuenta metros de ancho en torno a fuentes y manantiales que suministren agua para consumo humano. El Estado no se adjudica el derecho de propiedad de los bosques que están en tierra que es propiedad privada; pero se adjudica el derecho  de permitir o no permitir  el uso económico de los bosques.

Finalmente, el Estado declara, mediante la Constitución Política, que todos los recursos hídricos son bienes “de dominio público”, y que “el aprovechamiento de las aguas de los lagos y de los ríos, para fines agrícolas, agropecuarios, turísticos, o de cualquier otra naturaleza, que contribuya al desarrollo de la economía nacional, está al servicio de la comunidad y no de persona particular alguna.” Adicionalmente, los puertos marítimos comerciales son “bienes de uso público común”, sujetos a la jurisdicción de autoridades civiles.

Agréganse los  convenios internacionales sobre recursos naturales, ratificados por el Estado de Guatemala. Inclúyense convenios sobre humedales, pesca, biodiversidad biológica, y bosques.

Recursos naturales y decisiones gubernamentales. Algunas de las instituciones gubernamentales que intervienen con el fin de ejercer los derechos del Estado sobre los recursos naturales son Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales, Ministerio de Energía y Minas, Consejo Nacional de Areas Protegidas, Instituto Nacional de Bosques, Unidad de Manejo de la Pesca y Acuicultura (del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación); Oficina de Control de Areas de Reserva del Estado; Comisión Nacional de Manejo de Cuencas,  Servicio de Protección de la Naturaleza (de la Dirección General de la Policía Nacional), y Sistema Guatemalteco de Areas Protegidas.

Los funcionarios del Ministerio de Energía y Minas deciden usar o no usar los yacimientos petrolíferos. Los funcionarios del Instituto Nacional Forestal deciden usar o no usar los bosques. Los funcionarios de la Comisión Nacional de Manejo de Cuencas deciden usar o no usar los recursos hídricos. Los funcionarios de la Unidad de Manejo de la Pesca y Acuicultura deciden usar o usar los recursos biológicos del mar.  Los funcionarios del Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales deciden usar o no usar las costas para construir puertos.

Empero, el Estado no se adjudica derechos de propiedad o de dominio sobre los recursos utilizados para caficultura, hotelería, artesanía, industria azucarera, ganadería y cultivo de plantas. En particular, el Estado no es propietario de la tierra dedicada a la caficultura, ni de la tierra dedicada a la ganadería. No tiene dominio sobre todos  los terrenos en donde se construyen hoteles,  y no tiene que autorizar el uso de fibras textiles o de arcilla para la producción de obras artesanales, ni tiene que autorizar el uso de tierra, semillas y sustancias fertilizantes para la producción de plantas cultivadas. Puede conjeturarse, inductivamente, que si  el Estado se adjudicara derechos de propiedad o de dominio sobre los recursos empleados en esas actividades económicas, Guatemala tampoco sería un país cafícola, hotelero, artesanal, azucarero, ganadero y productor de plantas cultivadas.

Una explicación: la teoría de la decisión pública. En el año 1962, James Buchanan y Gordon Tullock publicaron un libro denominado Calculus of Consent, o Cálculo del Consentimiento, en el cual expusieron una teoría, denominada public choice theory, o teoría de la decisión pública,  cuya tesis general es que el motivo principal de las decisiones políticas es el mismo que el de cualquier otro género de decisión del ser humano: el interés propio. Por consiguiente, el motivo principal de las decisiones de los gobernantes (que son los políticos que ejercen el poder del Estado) es el interés por el bien propio, y no un presunto interés por el bien de los ciudadanos a quienes gobiernan.  

Dedúcese que si el egoísmo consiste en actuar principalmente para lograr el bienestar propio, los políticos en general, y los gobernantes en particular, actúan tan egoístamente como cualquier ser humano. Acto seguido dedúcese que si es insensato esperar que la finalidad suprema de quienes son egoístas es incrementar el bienestar del prójimo, igualmente insensato es esperar que la finalidad suprema de los gobernantes sea incrementar el bienestar de los gobernados. Estas deducciones no excluyen que los gobernantes ejecuten actos egoístas que incrementan el bienestar del prójimo; pero el motivo de los gobernantes no es incrementar ese bienestar, sino el bienestar propio.

La teoría de la decisión pública estudia a los políticos (incluidos los gobernantes), no como deberían actuar, sino como realmente actúan, y ocurre precisamente que actúan como cualquier otro ser humano, es decir, actúan principalmente para procurar su propio beneficio. La teoría de la decisión pública, por consiguiente, desiste del viejo y difundido romanticismo que espera que los políticos, y en particular los gobernantes, actúen inspirados principalmente por un ideal moralmente maravilloso de bienestar público, y no por un seductor ideal pragmático de bienestar privado.

Estrictamente la teoría afirma que no hay decisiones públicas, o decisiones cuyo motivo principal es el beneficio general de los ciudadanos, sino que todas las decisiones son privadas. En este sentido, la teoría de la decisión pública es  una teoría de la decisión política, cuya tesis general es que las decisiones políticas también son decisiones privadas; lo cual implicaría que no hay decisiones públicas, es decir, decisiones políticas cuyo motivo principal sea el bien ajeno.

Por supuesto, si no hay decisiones públicas, tampoco puede haber una teoría de la decisión pública, sino sólo una teoría general de la decisión política, que precisamente niega que hayan decisiones públicas. Si hubiesen decisiones públicas, serían filantrópicas; pero lo serían, no porque quienes las toman son políticos, sino porque son seres humanos que accidentalmente, pero no esencialmente, toman decisiones cuyo motivo principal es el interés ajeno, y por ello hasta podrían reclamar la calidad de ser ejemplos irresistiblemente imitables de benefactora santidad.

Decisión pública y uso de recursos naturales. Guatemala no es un país petrolero, ni forestal, ni minero, ni hidroeléctrico, ni pesquero, ni portuario, ni produce suficiente agua potable, porque los gobernantes no se benefician de las decisiones destinadas a utilizar económicamente los recursos petrolíferos, forestales, mineros, hídricos, marinos y portuarios, y a producir agua potable. Se benefician más de otras decisiones; por ejemplo, de las decisiones destinadas a incrementar la recaudación tributaria, decretar nuevos impuestos, crear nuevas instituciones del Estado (que le suministrarán trabajo a los miembros del partido oficial), devengar un salario mayor, preservar la función pública que desempeñan (o esforzarse por desempeñar una función superior), negociar la concesión de privilegios, procurar gratificantes contrataciones de bienes destinados al Estado, o ejecutar obras públicas que impresionen a los ciudadanos, y preparen un nuevo triunfo electoral.

Guatemala es un país cafícola, hotelero, artesanal, azucarero, ganadero, y es uno de los principales productores mundiales de plantas cultivadas, precisamente porque quienes toman decisiones sobre asignación de recursos para la caficultura, la hotelería, la artesanía, la industria azucarera, la ganadería y el cultivo de plantas, es decir, los empresarios, se benefician de esas decisiones.

El beneficio que la sociedad obtiene de las decisiones que toman los gobernantes es menor que el beneficio que obtienen de las decisiones que toman los empresarios. Efectivamente, las decisiones de los gobernantes benefician a ellos mismos, o a sus familiares, o a sus amigos, o a sus colaboradores políticos. Es un beneficio que es producto del poder coercitivo de quienes gobiernan.  Empero, las decisiones que toman los empresarios benefician no sólo a ellos mismos, o a sus familiares o a sus amigos, sino también a los trabajadores y a los proveedores de bienes y, en general, a todos los que intervienen en la libre creación de riqueza.

Una hipótesis verosímil, y una propuesta sensata.  Si el Estado no se adjudicara derechos de propiedad sobre recursos naturales como el petróleo y los minerales, tampoco se adjudicara el derecho de dominio de territorios que pueden ser usados económicamente, como los litorales marítimos, Guatemala no sólo sería un país cafícola, hotelero, artesanal, azucarero, ganadero y productor de plantas cultivadas, sino también un país petrolero, forestal, minero, hidroeléctrico, pesquero, portuario y suficientemente abastecido con agua potable. Efectivamente, los recursos naturales serían objeto de decisiones que generarían un beneficio tanto como lo generan la caficultura, la hotelería, la artesanía, la industria azucarera, la ganadería o el cultivo de plantas. El país sería más rico.

La teoría de la decisión pública sugiere reformar la Constitución Política, para  permitir que los recursos naturales sean propiedad del dueño de la tierra en la que se encuentran esos recursos. Se incluyen los recursos del suelo y del subsuelo correspondiente. La teoría de la decisión pública también sugiere reformar la Constitución Política para permitir la propiedad privada de la tierra en los litorales. Ambas reformas contribuirían impredeciblemente a fomentar, mediante un mayor aprovechamiento de los recursos naturales, el progreso económico de Guatemala.

Post scriptum. Me habré equivocado en tesis particulares; pero mi tesis general es ésta: el aprovechamiento de los recursos naturales de Guatemala sería mayor si dependiera de las decisiones privadas de los gobernados, y no de las decisiones privadas de los gobernantes. Mi tesis todavía más general, inspirada por la teoría de la decisión pública, es ésta: el interés público de los gobernantes es una ficción, de la cual no puede depender el progreso económico de  los gobernados. De esa tesis, como si fuera una premisa, infiero esta conclusión: debe limitarse hasta un grado tal el poder de los gobernantes, que no impida que las decisiones privadas de los gobernados incrementen el bienestar de la sociedad.