Seguridad social universal: Un camino para México

Santiago Levy          

Entre 1960 y 2008 el producto per cápita de México cayó 14% comparado con el de Estados Unidos. Ello a pesar de que la acumulación de capital y el crecimiento de la fuerza de trabajo en México superaron al de Estados Unidos en 24%.

¿Por qué? La razón principal es que la productividad estadunidense creció más rápidamente que la mexicana. Comparada con la de ellos, nuestra productividad cayó 31%.

El problema central de nuestro bajo crecimiento no está en la tasa de ahorro ni en la de inversión. Ahorramos e invertimos más que el promedio de América Latina (¡y que Estados Unidos!).

Tampoco está en la falta de “creación de empleos”. En México creamos muchos empleos y la tasa de desempleo abierto es baja. También trabajamos más horas que el promedio de países de la OCDE.

Crecemos lentamente porque la productividad está estancada. Invertimos en empresas y creamos empleos de baja productividad. Para crecer rápidamente necesitamos empresas y empleos productivos.

La economía informal, que no paga impuestos ni otorga seguridades sociales, es una fuente muy importante de baja productividad.

Un peso de capital y trabajo invertido en el sector formal rinde entre 28% y 50% más que el mismo peso invertido en el sector informal. Esto se debe a que las empresas informales generalmente viven en la ilegalidad, son chicas, no tienen economías de escala, invierten poco en nuevas tecnologías y capacitación de sus trabajadores, tienen pocas innovaciones tecnológicas, su acceso al crédito es escaso y sus procesos productivos son sencillos. La informalidad también induce un exceso de trabajadores por cuenta propia, que difícilmente adquieren nuevas habilidades sobre todo si llevan a cabo sus actividades en la calle.

La informalidad se genera por distorsiones del régimen fiscal y de seguridad social. Sin menospreciar los aspectos fiscales, nos enfocaremos en este artículo a explorar la seguridad social como causa de informalidad y fuente de baja productividad.


Un mundo segmentado

La seguridad social en México está segmentada según el trabajo que se tiene.

Hay dos grandes clases de trabajadores: asalariados y no asalariados (ver gráfico 1). Los asalariados tienen un “patrón” (empresa), cobran un salario y pagan impuestos en el lugar de trabajo. Estos trabajadores son sujetos de la seguridad social contributiva (SSC).

Los no asalariados trabajan por cuenta propia, en empresas familiares, o se asocian con empresas en relaciones donde no hay “patrón” y no reciben un salario sino pagos por comisión o por destajo. Estos trabajadores no pagan impuestos en el lugar de trabajo y son sujetos de la seguridad social no contributiva (SSNC).

En principio, todos los trabajadores asalariados deberían estar registrados en el IMSS y contribuir con sus patrones para un conjunto articulado de seguros de salud, vida, invalidez y riesgos de trabajo, así como para pensiones de retiro, vivienda y servicios de guardería.

Además, deberían estar protegidos contra la pérdida de empleo por las disposiciones de la Ley Federal del Trabajo sobre indemnizaciones por despido y primas de antigüedad.
Pero no es así.

Un gran número de empresas evade la ley, y sólo una parte de los asalariados está cubierta por la SSC. Ésos son los trabajadores formales.

Empresas y trabajadores formales pagan 84% del total del gasto de la SSC a través de un impuesto a la nómina etiquetado para estos propósitos. El gobierno aporta un 16% más para los mismos fines, lo que en el año 2008 significó una erogación de 0.5% del PIB.

Los trabajadores informales son los no asalariados y aquellos asalariados contratados ilegalmente por sus empresas. Reciben beneficios de la SSNC a través de diversos programas dispersos de salud, pensiones de retiro, guarderías y subsidios a la vivienda. No contribuyen para esos beneficios cuyo costo, equivalente en 2008 al 1.25% del PIB, es absorbido ciento por ciento por el gobierno.

Lo menos que puede decirse de este sistema dual es que es mala política social y mala política económica.

La SSC genera un impuesto al empleo formal: empresas y trabajadores pagan por beneficios sociales que los trabajadores no valoran del todo.

La SSNC representa un subsidio al empleo informal: los trabajadores reciben beneficios sociales que ni ellos, ni las empresas, pagan directamente.

El resultado es que se gravan con impuestos los empleos más productivos y se subsidian con gasto público los empleos menos productivos.

El impuesto al empleo formal genera varias distorsiones:
1. Induce a las empresas a evadir el pago de sus contribuciones a la seguridad social reduciendo su tamaño.
2. Genera elusión fiscal mediante rotación de trabajadores, manipulación del tiempo de los contratos y formas de contratación.
3. Fomenta el empleo por cuenta propia y la proliferación de empresas familiares sin relación obrero-patronal.

Por su parte, el subsidio al empleo informal agrava los tres problemas anteriores y además subsidia la evasión de impuestos (los trabajadores asalariados reciben beneficios gratuitos si las empresas que los contratan violan la ley). También desvincula los beneficios del pago de contribuciones y erosiona la sustentabilidad fiscal.


Los números de la informalidad

Según el Censo Económico de 2008 había en México tres millones 735 mil 347 establecimientos económicos. El 90% tenía menos de cinco trabajadores, el 96% menos de 10 y sólo 1% más de 50. Del total de esos establecimientos sólo 795 mil 466 estaban registrados en el IMSS (ver gráfico 2).

El censo sólo mide la actividad económica en zonas urbanas que tienen un establecimiento fijo. No incluye tianguis, ventas puerta-a-puerta, puestos en la calle o vendedores ambulantes. La informalidad empresarial es mayor a lo indicado en el gráfico 2.

El gráfico 3 presenta la composición del empleo en el mismo año de 2008.

La franja gris corresponde a trabajadores del Estado y se rige por el apartado “B” del artículo 123 de la Constitución. Todo lo demás corresponde al apartado “A”.

Los colores azul y rojo corresponden a trabajadores urbanos. El azul se refiere a los trabajadores de establecimientos fijos captados en el censo. El rojo corresponde al empleo urbano ambulante no captado en el censo. El verde, a los trabajadores rurales. En cada caso, el tono claro describe el trabajo formal y el oscuro informal.

Conclusión: prácticamente todo el empleo urbano y rural no captado en el censo es informal, además de parte del empleo captado en el censo. Es decir, a casi 70 años de la primera Ley del Seguro Social (1943) más de la mitad de los trabajadores del apartado “A” están excluidos de su cobertura.

Comparando los censos de 1998 y 2008 encontramos que la informalidad de las empresas aumentó, al igual que la informalidad en el empleo. Ello a pesar de la estabilidad macroeconómica observada en esa década.

Comparando las encuestas de empleo de 2008 y 2012 (el siguiente censo estará disponible hasta 2013), encontramos que, entre esos dos años, cuatro millones 207 mil 793 trabajadores adicionales se ocuparon en el apartado “A”, 892 mil 511 en el sector formal y tres millones 315 mil 282 en el informal.


Atrapados en un círculo vicioso

México puede estar atrapado en un círculo vicioso de informalidad y baja productividad (ver gráfico 4). Su secuencia de autoalimentación es la siguiente: el impuesto al empleo formal fomenta empresas precarias que evaden y generan malos empleos; también fomenta excesivo empleo por cuenta propia. Muchos trabajadores quedan excluidos de la SSC. Para ofrecerles al menos algunos beneficios sociales, el gobierno crea o expande programas de SSNC.

Esto equivale a premiar con subsidios la informalidad y a estimular su reproducción, lo cual a su vez redunda en más empresas precarias que evaden y generan empleos poco productivos, y más empleo por cuenta propia.

La situación plantea un dilema entre productividad y bienestar social (ver gráfico 5): por una parte, no hay que fomentar la informalidad; por la otra, hay que mejorar los programas sociales para la población desprotegida. Por un lado, es urgente ampliar la base tributaria y fomentar la productividad para acelerar el crecimiento; por el otro, es indispensable extender la cobertura de salud, de pensiones y de guarderías para aumentar la equidad.

Este dilema no es nuevo, nace con la arquitectura de la seguridad social en México en 1943. La informalidad es el resultado de muchas décadas de una economía que ha gravado el empleo formal y subsidiado el informal.

La informalidad no resulta de algún programa específico de seguridad social, sino del entramado de todo el sistema. No es correcto señalar como causantes únicos de la informalidad al IMSS, al Infonavit, a la Ley Federal del Trabajo, o a este u otro programa no contributivo.

La raíz del problema está en el financiamiento asimétrico de la seguridad social en función del estatus laboral del trabajador. Esta asimetría resulta en que algunos trabajadores tienen derechos de seguridad social y otros no (o, como los trabajadores cambian entre trabajos formales e informales, que el mismo trabajador a veces tenga derechos y a veces no).

Si ese financiamiento asimétrico no existiera, la informalidad sería irrelevante. La educación pública en México se financia de la recaudación general. En consecuencia, los hijos de los trabajadores, formales e informales, van a las mismas escuelas públicas. Pero no van a las mismas clínicas públicas de salud.

En el caso de la educación, no hablamos de “derechohabientes y no derechohabientes”, ni de educación “contributiva y no contributiva”. En el caso de la salud y las pensiones, sí.


¿Quién paga realmente la seguridad social?

Sin contribuciones a la seguridad social, los salarios de los trabajadores formales serían 17% más altos, esto es, esos trabajadores podrían consumir un 17% más. Visto así, puede decirse que los trabajadores formales pagan un impuesto al consumo en la puerta de la fábrica para pagar su seguridad social (conocido como contribución a la seguridad social), y otro impuesto al consumo en la puerta de la tienda donde hacen sus compras (conocido como IVA).

Los trabajadores informales también pagan un impuesto al consumo en la puerta de la tienda (el IVA) pero ninguno en la puerta de la fábrica.

Así, los trabajadores formales pagan dos impuestos; los informales uno pero reciben beneficios de seguridad social crecientemente cercanos a los que reciben los formales.
En suma: financiamos la seguridad social con una mezcla de impuestos inequitativa, porque hay trabajadores informales con ingresos mayores que los formales, y porque el mismo trabajador a veces es formal y a veces no.

La mezcla también es contraproducente, porque castiga a los empleos productivos y subsidia a los improductivos, con lo cual todos los trabajadores pierden, ya que los salarios de todos son más bajos.

Además, esta mezcla genera un problema muy grave: segmenta permanentemente al país en un sector formal y otro informal, lo cual atenta contra la cohesión social.

¿Es posible organizar y financiar la seguridad social de una forma más equitativa, eficaz, sostenible y transparente?

¿Podemos convertir a la seguridad social en un instrumento de inclusión social?

¿Es posible superar el dilema entre productividad y ampliación de la cobertura de seguridad social?

La respuesta a las tres interrogantes es sí.


La propuesta

Esbozamos una propuesta de seguridad social universal para otorgar derechos iguales a todos los trabajadores del apartado “A”, independientemente de su estatus laboral. Su objetivo es más equidad y mayor productividad, simultáneamente.

La propuesta tiene tres partes. La primera otorga a todos los trabajadores:

1. Un seguro de salud igual al que hoy día reciben los trabajadores formales (paquete IMSS).
2. Una contribución a la cuenta individual de retiro igual a la que hoy día recibe un trabajador que gana dos salarios mínimos, pero durante toda su vida laboral (no sólo cuando es asalariado).
3. Un seguro de invalidez y de vida también con cobertura de dos salarios mínimos.

La segunda parte agrega para los trabajadores asalariados:
1. Un seguro de riesgos de trabajo y otro de guarderías, igual al que hoy reciben los afiliados al IMSS.
2. Contribuciones complementarias para pensiones de retiro y para el seguro de invalidez y vida que igualen las que reciben hoy los afiliados al IMSS.
3. Garantía de pensión mínima de retiro igual a la que hoy tienen los afiliados al IMSS.

La tercera parte supone:
1. Transferencias directas a las familias pobres para compensar el impacto de los impuestos al consumo con que se financiaría el sistema.
2. Compensación a los gobiernos estatales por las menores participaciones que recibirían dado que parte de los impuestos al consumo estarían etiquetados para seguridad social.
3. Terminar con el impuesto a la nómina para la vivienda (Infonavit).
4. Absorber el pasivo laboral del IMSS por el gobierno federal.

La idea clave es financiar los beneficios de la primera parte, que son comunes para todos, con el pago de un impuesto común, que no dependa de la condición laboral.
Al efecto, se propone crear una contribución para la seguridad social universal con la misma mecánica que el IVA, aplicando ambos tributos sobre todo el consumo, sin exenciones, con una tasa total de 16%. De ésta, 10% sería para el Fondo Nacional de Seguridad Social Universal y 6% sería el IVA para el gasto público general.
Los beneficios de la segunda parte, al ser sólo para asalariados, se pagarían con una contribución patronal sobre la nómina.

El gráfico 6 describe los costos brutos de la primera parte de la propuesta, que es la que sería financiada con la nueva contribución.

En cifras y pesos de 2008, el costo bruto es de 559 mil millones de pesos, 4.6% del PIB. No obstante, el presupuesto federal ya contiene subsidios para programas de SSC y SSNC, que serían utilizados para el nuevo sistema. Tomando esto en cuenta, el costo neto resulta de 391 mil millones de pesos, 3.2% del PIB (ver gráfico 7).

¿De dónde saldrían los recursos faltantes? Cálculos con Arturo Antón y Fausto Hernández sugieren que una homologación de todas las tasas del IVA a 16%, reduciendo al mismo tiempo los impuestos a la nómina, aumentaría la recaudación en 416 mil millones de pesos, 3.3% del PIB.

Caben dos observaciones.

Primero, la reducción a los impuestos a la nómina equivale a una desgravación de 1.9% del PIB. El aumento impositivo neto sería entonces de 1.4% del PIB. La propuesta en realidad implica un cambio en el financiamiento de la seguridad social: de impuestos al trabajo a impuestos al consumo.

Segundo, hay costos adicionales de 77 mil millones de pesos derivados de la tercera parte de la propuesta:
1. Transferencias de ingreso a las familias pobres para compensar el impacto de mayores gravámenes al consumo (29 mil millones).
2. Compensaciones a los estados por menores participaciones del IVA (21 mil millones).
3. Absorción del pasivo laboral del IMSS (27 mil millones).

Hechas todas las cuentas, la propuesta tiene un costo no financiado de 52 mil millones, 0.42% del PIB.

¿Es posible lo anterior? La recaudación por IVA en 2008 fue de 3.8% del PIB. La propuesta implica aumentarla a 7.1%. Parece un gran salto, pero esta cifra es inferior a lo que ya han conseguido recaudar otros países latinoamericanos con impuestos al consumo. Sobre todo si se considera que la reforma reduciría los incentivos a evadir por la desgravación de la nómina.

El gráfico 8 compara la recaudación del IVA en varios países de América Latina con lo observado y pronosticado para México. La columna denominada “productividad” resulta de dividir la recaudación entre la tasa impositiva, y es una medida de eficacia recaudatoria.

Puede verse que una recaudación de 7% del PIB no parece distante de lo que han logrado otros países latinoamercanos.

Ningún cálculo es perfecto, y el nuestro puede ser erróneo. Si la recaudación fuese menor, el déficit no financiado sería mayor. Ello requeriría de medidas de ajuste de gasto, medidas adicionales de fortalecimiento de ingresos (por ejemplo, fijar los impuestos al consumo en 17% y no 16%), eliminar subsidios regresivos (¡gasolinas!) o reducir los beneficios propuestos. Por ejemplo, si se fija la contribución a las pensiones sobre un salario mínimo en vez de dos, el costo de la propuesta se reduce en 82 mil millones, 0.67% del PIB.

Supongamos, de forma más conservadora, que la recaudación sólo podría llegar a 6.5% del PIB (como Bolivia o Venezuela, pero debajo de Argentina, Brasil, Chile, El Salvador, Nicaragua y Uruguay). Entonces, con todos los beneficios propuestos, el déficit no financiado de la propuesta sería de 1.02% del PIB. Sin embargo, si como acabamos de señalar se reducen los beneficios pensionarios a la mitad, el déficit no financiado sería de 0.35% del PIB. Claramente, hay otras combinaciones.

Esta forma de ver el problema parece más fructífera y flexible que un juicio tajante sobre si la propuesta es viable o no, si los números “dan” o “no dan”.

Una observación: la Ley del Seguro Social de 1997, que creó el sistema de cuentas individuales para el retiro, implicó un déficit no financiado de alrededor de 1.2% del PIB. O sea, en el momento de esa reforma los números “no daban”. Pero el déficit fue transitorio y se absorbió en tres años.

Deben ponerse en la balanza en todo momento las implicaciones de primer orden que el cambio tendría sobre la equidad, la productividad y el crecimiento (y las alternativas disponibles para alcanzar los mismos fines).


Derechos exigibles, transparencia y sustentabilidad fiscal

El gráfico 9 esboza el funcionamiento de la primera parte de la propuesta.

Los consumidores pagarían un IVA de 6% y una contribución a la seguridad social universal (CSSU) de 10%, ambas sobre toda la canasta de consumo, para un total de 16%.
Todos los recursos de la CSSU entrarían a un apartado nuevo del presupuesto federal, el Fondo Nacional para la Seguridad Social Universal (FNSSU), cuyos propósitos serían cuatro.

Primero, exigibilidad de los derechos sociales de los trabajadores: ni un peso del Fondo sería ejercido por el gobierno federal. Parte de los recursos iría directamente a las cuentas de los trabajadores, y parte al IMSS y los gobiernos estatales para los estrictos fines del seguro de salud.

Segundo, transparencia y rendición de cuentas: no pueden usarse los recursos del Fondo para ningún otro propósito.

Tercero, sustentabilidad fiscal: la seguridad social de los trabajadores asalariados y no asalariados está plenamente financiada y no crea desequilibrios fiscales o pasivos contingentes. (Esto pondría a México en la vanguardia mundial en esta materia.)

Cuarto, vínculo directo entre beneficios y contribuciones: beneficios permanentes están vinculados a una fuente de financiamiento permanente. Ajustes a los beneficios requieren ajustes a las contribuciones.

Las transferencias directas de dinero a las familias pobres se realizarían a través del programa Oportunidades, por lo que no hay ningún reto operativo adicional.

Tampoco se vislumbran mayores dificultades en las compensaciones que se harían a los gobiernos estatales por la menor recaudación del IVA.

La absorción del pasivo laboral del IMSS abriría la puerta para la transformación de esa institución a favor de la calidad.

La desvinculación del Infonavit del impuesto a la nómina aprovecharía los grandes avances de esa institución en los últimos años, sin afectar su capacidad de financiamiento a la vivienda.

La propuesta se llevaría a la práctica, desde luego, de manera gradual. El aumento en la recaudación de impuestos al consumo se podría lograr en tres o cuatro años, los beneficios también.


Efectos de la propuesta sobre aspectos clave del sistema

Impacto sobre los estados. El gráfico 10 contrasta la situación de los estados antes y después de la propuesta. En principio, los gobiernos estatales no tendrían ningún costo financiero. De otro lado, recibirían mayores recursos para la salud de aquellos trabajadores que no son atendidos por el IMSS (y ya no tendrían obligaciones financieras en materia de salud). Además, obtendrían las ventajas derivadas de la dinamización de la actividad económica.

Impacto sobre la pobreza y la desigualdad. La propuesta tiene tres impactos sobre las familias pobres: uno negativo por el aumento en los gravámenes al consumo. Otro positivo por acceso a mejores beneficios de seguridad social. Uno más positivo al eliminarse el impuesto al empleo formal y el subsidio al empleo informal, lo que permite combatir la pobreza por la vía del empleo productivo. A mediano plazo éste sería uno de los efectos más importantes de la propuesta ya que estos impuestos y subsidios son mayores para los trabajadores pobres que los no pobres. Se fortalecería el combate a la pobreza por la vía del empleo productivo. El impacto neto es, sin ninguna ambigüedad, positivo.

La propuesta contribuye también a reducir la desigualdad en la distribución del ingreso.

El gráfico 11 ilustra lo anterior. Las familias en el quintil más pobre de la población realizan 7% del consumo monetario total; pagarían 29 mil de los 415 mil millones de nuevos impuestos al consumo que implica la propuesta. Se les regresaría la misma cantidad de dinero mediante el programa Oportunidades.

Pero la propuesta implica un nuevo gasto de 332 mil millones en beneficios para salud y pensiones. Si esos beneficios se distribuyen de forma pareja entre todos los quintiles, el resultado neto es una redistribución del 40% de los hogares más ricos, hacia el 60% de los hogares más pobres.

De hecho, el impacto redistributivo probablemente sería mayor en la medida que el quintil más rico de la distribución utiliza muy poco los servicios médicos públicos. Las familias pobres serían las que más ganan.

Impacto sobre la salud. El gráfico 12 contrasta las contribuciones para la salud bajo el régimen actual (SSC + SSNC), con las que se observarían bajo la seguridad social universal (SSU). Los recursos públicos para la salud pasan de 260 mil a 395 mil millones, un aumento de 52%, 1.1% del PIB. Para los trabajadores informales, primordialmente atendidos por los servicios de salud de los gobiernos estatales, el aumento sería de 106%. Todos los trabajadores y sus familias podrían recibir el mismo catálogo de tratamientos médicos independientemente de las vicisitudes del mercado laboral, eliminándose la inequidad que representa el depender del tipo de trabajo para acceder a servicios públicos de salud de amplio alcance.

Los servicios de salud serían provistos por el IMSS y los gobiernos estatales. El gran reto sería unificar los modelos de prestación de servicios médicos del IMSS con los de los programas no contributivos (Seguro Popular, IMSS-Oportunidades, Seguro Médico para una Nueva Generación).

Impacto sobre las pensiones y el ahorro. Mes tras mes, todos los trabajadores verían reflejados en sus cuentas individuales los depósitos provenientes del FNSSU.
Se establecería una conexión directa entre la contribución a la seguridad social que pagan en la puerta de la tienda y su patrimonio para el retiro. Contarían con una pensión de retiro 39 millones de trabajadores en vez de 13.

El gráfico 13 indica que ese ahorro permitiría que todos alcancen una pensión de al menos mil 500 pesos al mes, un salario mínimo. Por supuesto, si los trabajadores se emplean como asalariados con ingresos superiores a dos salarios mínimos, sus pensiones serían mayores (por la segunda parte de la propuesta).

Todos los trabajadores ahorrarían para su pensión de retiro todo el tiempo. Los recursos canalizados a las Afores aumentarían en 166%, o casi 1% del PIB (ver gráfico 14). El ahorro de largo plazo para la inversión productiva aumentaría en la misma proporción. Éste sería un mecanismo adicional a través del cual la propuesta contribuiría a impulsar el crecimiento económico.

Impacto sobre el mercado de trabajo. El gráfico 15 contrasta, para el caso de los trabajadores asalariados, los costos laborales no salariales vigentes y los que se observarían bajo la propuesta (que son menores porque parte de los beneficios son cubiertos con cargo al FNSSU).

La desgravación de la nómina es sustantiva; estimularía decisivamente el empleo en las empresas formales y legales. Además, como los beneficios comunes para todos los trabajadores serían financiados de una fuente común ajena al estatus laboral (el FNSSU), el subsidio a la informalidad desaparecería; ningún trabajador informal recibiría beneficios de forma gratuita que perdería por obtener un empleo formal. Por esos dos mecanismos, el resultado sería fomentar el empleo productivo y desincentivar el improductivo.

Al desgravar más la nómina en los salarios más bajos y eliminar el subsidio a la informalidad, la propuesta corrige un aspecto particularmente perverso del sistema actual: que el impuesto a la formalidad y el subsidio a la informalidad es mayor para los trabajadores de más bajos salarios. Lo anterior es de gran importancia para los trabajadores pobres (alrededor de 25% de la PEA) y para los trabajadores jóvenes.

La protección ante el desempleo crece en el contexto de la seguridad social universal, ya que ésta le ofrece al trabajador los mismos servicios médicos, seguros de invalidez y recursos para su retiro, si es asalariado y si no es. La estabilidad en un empleo asalariado deja de ser condición de acceso a la seguridad social. Esto abre la puerta para una modernización de los mecanismos de protección ante el despido, a través de un moderno seguro de desempleo y un rediseño de los mecanismos de financiamiento de las primas de antigüedad. Lo anterior protegería al trabajador más eficazmente y reduciría los costos contingentes de las empresas.

El conjunto de medidas descritas modificaría profundamente la relación entre empresas y trabajadores en México, para bien de ambos.

Los incentivos a la ilegalidad serían menores. Se reduciría la rotación de trabajadores inducida por las estrategias de evasión y elusión; se reduciría el incentivo de recurrir a modalidades de contratación externa sólo para reducir los costos laborales.

El impuesto implícito a crecer, derivado del riesgo de ser detectados por la autoridad, se reduciría. Ello facilitaría un aumento en el tamaño promedio de la empresa (¡que en 2008 era de cinco trabajadores, sin contar las empresas no captadas en el censo!).

Mayor tamaño de la empresa y permanencia más larga en el trabajo se traduciría en más aprendizaje y capacitación en el empleo lo que, para la gran masa de trabajadores que ya no van a adquirir mayor escolaridad, es la ruta más promisoria para un mayor salario. Las empresas tendrían horizontes de planeación más largos, y ellas y los trabajadores vivirían en un mundo de mayor certidumbre. Se facilitaría el tránsito de empresas precarias creando empleos precarios, a empresas de primera creando empleos de primera.
Todo lo anterior contribuiría a más productividad, mayores salarios reales y, eventualmente, un mercado interno más amplio y dinámico. A ello debemos sumar los beneficios de un mayor ahorro financiero disponible para la inversión productiva. Poco a poco se liberaría a la economía del lastre de la informalidad, creándose mejores condiciones para que el talento, la creatividad y el esfuerzo de trabajadores y empresarios se conviertan en prosperidad compartida y sostenida.


¿Qué opciones tenemos?

La propuesta representa un esfuerzo importante de transformación institucional. Parte de lo mucho construido, pero reconoce que la arquitectura vigente nos atrapa en dilemas de los que es indispensable escapar.

Pero, ¿qué cuesta menos, la propuesta o las tendencias del statu quo? Sin duda, a pesar de los valiosos esfuerzos realizados en la última década, todavía será necesario incrementar los recursos para la salud. ¿Qué pasará con la informalidad si se expanden aún más los programas de salud no contributivos? En paralelo, ¿qué pasará cuando más de la mitad de los trabajadores del apartado “A” lleguen al retiro sin una pensión? Con seguridad, se ampliarán los programas para adultos mayores. Pero si se va a otorgar una pensión en esos momentos, ¿por qué no empezar a ahorrar para ella desde ahora, adelantándonos a la presión de gasto que se presentará, en un marco de responsabilidad fiscal? Además, ¿qué pasará con los incentivos al ahorro para el retiro si esos programas crecen y se vuelven permanentes? Por otro lado, en los próximos años será necesario enfrentar la problemática del pasivo laboral del IMSS. ¿Se incrementarán las cuotas al instituto o se deteriorarán los servicios o, como se propone aquí, se absorberá ese pasivo por el gobierno federal?

En otras palabras, en los próximos años el país gastará más en seguridad social, aun sin la propuesta (factor que debe considerarse al evaluar el déficit de la propuesta). Pero, ¿conviene gastar más con la misma combinación de programas, manteniendo el impuesto a la formalidad y acentuando el subsidio a la informalidad? ¿Por qué no mejor aumentar el gasto en seguridad social asociándole un aumento de la fuente de financiamiento, y hacerlo de forma que fomente la productividad, acrecente el ahorro, promueva la legalidad, fortalezca la sustentabilidad fiscal y amplíe la base tributaria?


A manera de conclusión

México no debe construir un Estado de bienestar sobre una base fiscal angosta completada por la renta petrolera. Tampoco debe combatir la pobreza sólo con transferencias de ingreso, ni aspirar a una prosperidad duradera sobre el estancamiento de la productividad; menos debe subsidiar las conductas evasivas y minar el Estado de derecho.

México necesita aumentar la tasa de crecimiento, para lo cual es indispensable aumentar la productividad y el ahorro. Debe fortalecer la inclusión social y la equidad, construyendo un Estado de bienestar moderno y eficaz. Debe acelerar el combate a la pobreza, reconvirtiendo empleos improductivos a productivos. Debe, finalmente, fortalecer su democracia, estableciendo un vínculo claro entre derechos y obligaciones.

La propuesta esbozada aquí contribuye a que el país pueda avanzar en todas esas dimensiones. Representaría la mayor expansión de los derechos sociales de los trabajadores desde la fundación del IMSS en 1943.

Tenemos que transitar simultáneamente por la ruta de la equidad y de la productividad, no una a costa de la otra, o sólo una y no la otra. Sumar voluntades a favor de esos dos objetivos, y darle contenido político, jurídico, administrativo, programático y presupuestario es trazar un camino para México.

Santiago Levy. Economista. Es vicepresidente de sectores y conocimiento del Banco Interamericano de Desarrollo y autor de Buenas intenciones, pobres resultados: política social, informalidad y crecimiento económico en México.

Este texto surgió a partir de la charla “Empleo Productivo, Reforma Fiscal y Seguridad Social Universal”, ofrecida en el Club de Industriales, en la ciudad de México, el 16 de julio de 2012. Agradezco a José Carral la invitación a ese evento, así como las amables gestiones de Ernesto Rubio del Cueto. Agradezco también la invitación de Héctor Aguilar Camín para publicar este material en nexos, así como sus comentarios y sugerencias. Las opiniones son del autor y no del Banco Interamericano de Desarrollo, institución con la que está afiliado. (S.L.)