Banca central y democracia: Paradigmas

¿Es compatible un banco central independiente con un régimen democrático? La pregunta no es absurda, aunque parezca.
Publicado por Paradigmas Economía 

En fechas recientes, el Banco de México ha aparecido frecuentemente en las noticias como resultado del comportamiento que ha tenido la inflación. Foto: Getty

En fechas recientes, el Banco de México ha aparecido frecuentemente en las noticias como resultado del comportamiento que ha tenido la inflación en los últimos meses. La forma en que se ha abordado el tema en los medios ha enfatizado dos cosas: un cierto alarmismo respecto a que la inflación está por encima del objetivo de Banxico y la preocupación expresada por el gobernador de la institución, Agustín Carstens, sobre el tema. Sin embargo, en la minuta de la última sesión de la Junta de Gobierno, la decisión sobre la política monetaria fue mantener la tasa de interés objetivo en 4.5 por ciento.


Seguramente más de uno se estará preguntando cómo es que si la inflación está por encima del objetivo y el gobernador de Banxico está preocupado por eso, no se instrumentó un cambio en la política monetaria (aunque en realidad Carstens sí ha estado haciendo algo para controlar la inflación). Alguien, un poco más atrevido, seguramente se preguntará por qué el Presidente o el Congreso no obliga a Banxico a cambiar la política monetaria y con ello intentar abatir la inflación. Para quienes tienen la primera duda les sugiero leer la minuta de la reunión de la Junta de Gobierno pues en ella se explican las razones detrás de la decisión. A quienes tienen la segunda duda les recomiendo seguir leyendo.
La respuesta a esa interrogante es que ni el Ejecutivo Federal ni el Poder Legislativo pueden obligar a Banxico a hacer algo, pues este último es autónomo de ambos poderes; es decir, éstos no pueden obligarle a tomar una determinada decisión de política (dicha autonomía se encuentra consagrada en el artículo 28 constitucional, la única forma de obligarlo a hacer algo sería mediante reformas a su ley orgánica). ¿A qué me refiero cuando digo “autónomo”?  En el caso específico de Banxico me refiero a una “autonomía instrumental”, es decir, el banco decide que instrumentos y como utilizarlos para alcanzar los objetivos que le fueron asignados por el constituyente. Actualmente, Banxico sólo tiene como mandato conservar el poder adquisitivo de la moneda, es decir, mantener niveles bajos de inflación (se deja al banco central interpretar específicamente a qué se refiere el constituyente con “bajos niveles de inflación”, lo cual no es cosa de poca trascendencia).
¿Por qué se le dio esta autonomía a Banco de México? El argumento teórico es que de no ser autónomo, es posible que los “políticos” hagan uso de la política monetaria para alcanzar menores niveles de desempleo en el corto plazo (y con ello mayor popularidad) a costa de mayores niveles de inflación en el largo plazo. Se trata pues, del problema de inconsistencia dinámica.
Al sacar al banco central del ciclo político, se elimina esta tentación y es más factible que se concentre en la reducción y estabilización de la inflación en la economía. Esto se alcanzaría ya sea eligiendo a un banquero central con una mayor aversión a la inflación que el resto de la sociedad o mediante el diseño de un mecanismo de incentivos y penalizaciones que obligue al banco central a alcanzar el objetivo. Algunas implicaciones prácticas de esto son que las decisiones de política no son tomadas por funcionarios electos por voto popular, el banco central no puede brindar financiamiento al gobierno federal (con el fin de evitar la monetización de la deuda pública) y la adopción de un régimen de objetivos de inflación que castigue con la pérdida de credibilidad las desviaciones del objetivo.
Esto trae consigo algunas preguntas interesantes y que no necesariamente siempre se hacen en lo que concierne a la relación entre un banco central independiente y un gobierno democrático. El tema ha atraído a destacados economistas como Joseph Stiglitz, Alan Blinder, Adam Posen, Stanley Fisher, entre otros. Sin embargo, algunas de las preguntas de esta discusión no han aparecido en la agenda de discusión en México y creo que vale la pena rescatar algunas.
¿Es compatible un banco central independiente con un régimen democrático? La pregunta no es absurda, aunque parezca. Que el banco central sea independiente implica que los representantes electos por la sociedad no pueden hacer uso de la política monetaria aun cuando así lo deseen. Yendo al extremo, incluso es posible que el banco central pueda definir sus propios objetivos. Al mismo tiempo, se concentra todo el poder de decisión en esa materia en una institución cuyos funcionarios no son electos directamente por la población. De suyo, esto implica que no hay forma directa (i.e. votos) mediante los cuales los ciudadanos podamos obligar a Banxico a tomar una decisión de política monetaria.
Ahora, ¿es deseable someter a voto las decisiones técnicas de política monetaria? La respuesta es que dado que no todos los miembros de la sociedad son expertos en materia de teoría monetaria y dado que es un tema muy complejo, lo mejor es dejar esas decisiones en miembros de la sociedad suficientemente capacitados. Si se considera el argumento teórico, también es posible descalificar que se deje a los políticos operar la política monetaria. Entonces, ¿cómo se hacen compatibles un régimen democrático con un banco central operado por individuos que saben de la materia? Haciendo que el soberano o sus representantes retengan el poder de definir los objetivos de la política monetaria, de tal forma que esta siempre se opere en concordancia con los deseos de la sociedad pero sin que ésta decida los detalles técnicos y complejos de esta operación (de ahí la importancia del debate sobre si darle o no un doble mandato a Banxico).
Esta es la conclusión a la que llega la teoría, las complicaciones surgen cuando hay que definir si se debe definir un objetivo explícito (inflación igual a 3%) o un objetivo vago (baja inflación). Si se elige un objetivo vago, se deja en manos del banco central la interpretación operativa del mismo, lo que no es menor considerando que eso implica dejar que el propio banco central defina que tan sensible va a ser la operación de la política monetaria ante la inflación. Este es el caso de México, en donde el objetivo de inflación de 3% más/menos un punto porcentual fue determinado por el banco central.
Si se acepta el argumento de que los encargados de operar la política monetaria deben de estar suficientemente capacitados en la materia, queda la cuestión de cómo elegirlos. Dado que la ciudadanía en general no tiene un vasto conocimiento sobre la política monetaria, no resultaría del todo deseable que fuera elegidos por voto popular (puesto que la ciudadanía no sería capaz de distinguir entre un perfil calificado y uno no calificado). Entonces, la otra opción es que fuesen electos por los representantes de la ciudadanía (i.e. Congreso) quienes tienen acceso a asesores en la materia y pueden tomar una decisión más informada que el ciudadano común.
En México así es como ocurre, el Presidente propone una terna de integrantes para la Junta de Gobierno del instituto central y el Senado de la República la ratifica o rechaza. Esto no nos exenta como ciudadanos de estar al pendiente e informarnos sobre las designaciones y ejercer presión sobre nuestros representantes en caso de que no nos parezcan adecuados los perfiles propuestos por el presidente.
Así, un banco central autónomo es compatible con un régimen democrático si es que el marco institucional en el que se inserta dota de contrapesos al soberano frente a quienes operan la política monetaria. Es decir, que estos no tengan un poder absoluto sin ninguna vigilancia. Para el caso mexicano vale la pena recordar que el poder que se entrega a los integrantes de la Junta de Gobierno no es menor, constituye el control de la herramienta de política económica que puede responder más rápido ante un shock económico y mediante la cual se estabiliza el crecimiento de los precios en la economía. Así como hoy en día un grupo de ciudadanos se ha interesado por brindar información a todo aquel interesado sobre el tema de las designaciones de los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, así debe de ocurrir con los cambios en la Junta de Gobierno de Banxico.