28 noviembre, 2012

Análisis de las políticas de austeridad en Europa

Análisis de las políticas de austeridad en Europa

Autores: Gabriela Calderón de Burgos y Juan Carlos Hidalgo

¿Qué es la austeridad?
Uno de los comentaristas más influyentes de la crisis actual es el Premio Nobel de Economía Paul Krugman, quien ha dedicado gran parte de sus energías a condenar las políticas de austeridad y muy poca tinta a explicarnos específicamente a qué se refiere.
La Comunidad Forex define la austeridad como “la reducción del gasto por parte de los gobiernos con el objetivo de reducir el déficit presupuestario. Las medidas de austeridad suelen incluir recortes salariales y aumento de impuestos, y se toman para garantizar el pago de los créditos a los acreedores gubernamentales”1. En inglés hay definiciones igual de confusas, por lo que el economista Tyler Cowen, de George Mason University, llegó a la conclusión de que “austeridad” es una palabra engañosa y muchas veces mal interpretada. Es mejor si describimos las políticas de manera más concreta y, de hecho, eso no es tan difícil de hacerlo”2.

 
A grandes rasgos, el término puede referirse a varias estrategias que pretenden reducir el déficit fiscal: 1) disminución del gasto público, 2) aumento de impuestos, o 3) una reducción del gasto, acompañada de aumento de impuestos. En la mayoría de los casos, los países europeos han adoptado una combinación de disminución del gasto y de aumento de impuestos.
Una vez aclarado esto, empecemos por observar la evolución del gasto público como porcentaje del PIB entre 2006 y 2011 y veremos que éste aumentó en España de 38,4 a 43,6% y en Grecia de 45,2 a 50,1%. Dicho crecimiento del gasto público como porcentaje del PIB también es evidente si miramos el promedio de la eurozona, que era de 46,7% en 2006 y llegó a ser de 49,3% en 20113. Así que, a simple vista, hablar de recortes de gastos “brutales” o “salvajes” parece exagerado, cuando no incorrecto.
Mi colega en el Cato Institute, Juan Carlos Hidalgo, ha analizado individualmente las políticas de ajuste aplicadas en algunos países de Europa4. En el caso de Gran Bretaña y Francia, muestra cómo el gasto público aumentó en términos nominal y real. En Gran Bretaña, el gasto público como porcentaje del PIB se redujo solamente de 51,5 a 49,9% y en Francia de 56,8 a 55,9% entre 2009 y 2011.
En los casos de Italia y Grecia, el gasto público descendió ligeramente en términos nominales y continuó creciendo en términos reales. Como porcentaje del PIB, el gasto público bajó de 51,6 a 49,6% en Italia y de 53,8 a 50,3% en Grecia en el mismo lapso.
El denominador común entre los países considerados por Hidalgo es que el ajuste se hizo principalmente mediante aumento de impuestos y, en algunos casos, tímidos recortes del gasto público. El resultado de esta estrategia, con énfasis en aumento de impuestos y, en algunos casos, una mínima reducción del gasto, ha dejado mucho que desear. En el mejor de los casos, estos países no han retomado definitivamente la senda de la recuperación económica y, en el peor de los casos, su situación ha empeorado de modo considerable.
Era de suponer que cuando los políticos hablaban de “austeridad” –entendida como “apretarse los cinturones”–, no eran ellos los que se iban a incomodar sino el resto de la sociedad a través de mayores impuestos.

Gran Bretaña 
Gran Bretaña, acaba de entrar en una segunda recesión debido, según Paul Krugman, del New York Times, al “fracaso evidente” de las políticas de austeridad. Si observamos los niveles de gasto gubernamental en Gran Bretaña, tanto en términos nominal como real, podemos ver que a pesar del anuncio de recortes profundos por parte del gobierno del primer ministro David Cameron, el gasto público sigue en aumento:
                           *Usando deflactor del PIB.
                            Fuente: Comisión Europea de Asuntos Económicos y Financieros.

Si bien es cierto que, al menos en términos nominales, la tasa de crecimiento del gasto ha disminuido, eso está muy lejos de constituir recortes brutales, como Krugman y otros nos lo quieren hacer creer. Si observamos el gasto total del Estado como porcentaje de la economía, Gran Bretaña alcanzó un pico  del 51,5% en 2009, que luego cayó al 49,9% en 2011. ¿Puede alguien afirmar seriamente que el país se encuentra en recesión por una caída tan pequeña del gasto público como porcentaje de la economía?
Ahora bien, recordemos que el gobierno de coalición conservador-liberal demócrata que llegó al poder en mayo de 2010 adoptó lo que The Economist catalogó como un enfoque equilibrado de consolidación fiscal, basado en £1 de aumento de impuestos por cada £3 en recortes de gastos. Para ser justos, la revista británica también dijo que si la recuperación económica se tornaba difícil de alcanzar, el gobierno debería considerar un aplazamiento en el aumento de impuestos, mas no en los recortes de gastos. Dicho incremento ya entró en efecto (la tasa del IVA subió del 17,5 al 20%, por ejemplo). Pero, como podemos ver en la gráfica, los recortes de gasto no se han llevado a cabo en lo absoluto; por lo tanto, la austeridad en Gran Bretaña ha consistido únicamente en aumento de impuestos.

Francia
El país acaba de elegir a un presidente socialista, a quien, según Paul Krugman y algunos medios de comunicación, lo eligieron precisamente para luchar contra la austeridad.
Veamos si en realidad la austeridad en Francia ha involucrado recortes de gasto significativos:
                           * Usando deflactor del PIB.
                           Fuente: Comisión Europea de Asuntos Económicos y Financieros.

Una vez más, es bastante evidente que no ha habido ningún recorte de gasto en los últimos años, ni en términos nominales ni reales. Si vemos el gasto total del gobierno como proporción de la economía, éste subió del 51,6% en el año 2000 a 56,8% en 2009, y luego bajó un poco a 55,9% en 2011, el más alto en toda la Unión Europea. Dudo que nadie, excepto tal vez Paul Krugman, pueda afirmar seriamente que una disminución de 0,9 puntos porcentuales en el gasto del gobierno como proporción del PIB represente una austeridad salvaje.
Con todo, los impuestos sí han subido. Mi colega Michael Tanner repasó algunos de ellos: “Se introdujo un impuesto complementario del 3% sobre los ingresos mayores de €500.000, se aumentó en un punto porcentual la tasa máxima de renta (de 40 a 41%), y se puso fin a la indexación automática de las bandas impositivas en los tributos a la herencia, riqueza y renta. También hubo un incremento del 5% en el impuesto sobre la renta corporativa para las empresas con ingresos superiores a €250 millones, así como un incremento en el tributo a las ganancias de capital, y el cierre de varias exenciones en el impuesto de renta corporativo. Y a pesar de que la mayoría de estos aumentos impositivos estaban dirigidos a los ricos, la clase media también salió afectada. Hubo un incremento en el impuesto al valor agregado e impuestos especiales sobre el tabaco y el alcohol”.
Peor aún: todos los candidatos presidenciales, desde la extrema izquierda hasta la extrema derecha, prometieron subirlos aún más. Por eso The Economist informó que, independientemente de quién ganara las elecciones, “las grandes compañías y las familias adineradas están buscando la manera de salir de Francia”.
Hay más: Francia no ha tenido un presupuesto balanceado desde 1973. Su deuda pública ha subido del 20,7% del PIB en 1980 a aproximadamente el 87% este año. Su déficit presupuestario en 2011, del 5,8% del PIB, se encuentra mucho más cercano al de España (6,5%) que al de Alemania (1%).
La pregunta es, entonces, la siguiente: ¿cuál es la austeridad contra la que prometió luchar François Hollande?

Grecia
Desde 2009, Grecia ha estado en el epicentro de la crisis del euro, y tras las recientes elecciones parlamentarias, su salida de la moneda común es inminente. Todos concuerdan en que Grecia no se metió en problemas por gastar muy poco, sino exactamente por lo contrario. Cuando Yorgos Papandréu asumió el cargo de primer ministro en octubre de 2009, descubrió que su predecesor conservador había manipulado las cuentas nacionales y le había dejado un enorme déficit fiscal del 12,7% del PIB. El socialista Papandréu se vio entonces forzado a archivar sus promesas de más beneficios sociales y a implementar un programa de austeridad fiscal, a cambio de rescates multimillonarios de la Unión Europea y el FMI.
Dos años y medio después, la situación en Grecia es mucho más sombría, con una economía que sigue contrayéndose y un desempleo en continuo incremento. Hoy en día, muchas personas afirman que, a pesar de que el despilfarro fue la causa de los problemas de Grecia, la austeridad está empeorando la situación al recortar el gasto público muy rápido y de un modo muy profundo. El editor de la revista Time, Fareed Zakaria, explicó la dinámica en su programa GPS de CNN el pasado domingo: “El problema es que a medida que estos gobiernos reducen el gasto en economías sumamente deprimidas (…) el crecimiento se desacelera aún más –considere que los trabajadores públicos despedidos tienden a comprar menos bienes y servicios, por ejemplo– y todo esto significa una caída de los ingresos fiscales y, por lo tanto, un déficit aún mayor”.
Zakaria no es el único que identifica a la austeridad con recortes en el gasto público, e incluso algunos comentaristas dramatizan el término añadiendo adjetivos como “profunda”, “brutal”, “salvaje” o “contraproducente”. Veamos cuán brutales han sido estos recortes en Grecia:
                              * Usando deflactor del PIB.
                              Fuente: Comisión Europea de Asuntos Económicos y Financieros.

El gasto estatal se ha reducido a aproximadamente su nivel de 2007 en términos nominales, mientras que en términos reales mantiene una tendencia ascendente (al igual que en mis comentarios anteriores sobre Gran Bretaña y Francia, utilizo el deflactor del PIB para calcular el gasto en términos reales). Por otro lado, el economista Tyler Cowen, de George Mason University, señala que a corto plazo lo que importa es el gasto nominal, puesto que el PIB, la población y la inflación de estos países no están aumentando significativamente. Veamos entonces lo nominal: entre los años 2000 y 2009, el gasto público en Grecia creció a una tasa anual del 7,8%. Luego se redujo en 8,3% en 2010 y en 4,1% en 2011. Esto sin duda es un recorte de gasto, pero está lejos de ser brutal.
Algunos sostienen que no deberíamos ver los niveles absolutos de gasto cuando hablamos de austeridad, sino más bien ver el gasto público como proporción de la economía. En ese sentido, el gasto total del gobierno griego subió del 47,1% del PIB en el año 2000 al 53,8% en 2009 y bajó al 50,3% en 2011, alrededor del nivel que tenía en 2008. No obstante, yo no comparto este argumento. ¿Significa entonces que el Estado tiene que gastar una proporción cada vez mayor del PIB para mantener a flote a la economía? ¿No es suficiente con que el Estado consuma la mitad de la producción nacional?
¿Y qué sucede con el argumento de Zakaria sobre el efecto contraproducente que tiene sobre el crecimiento económico el hecho de despedir empleados públicos? El pasado enero, The Economist estudió la situación de Grecia y señaló que “de los 470.000 personas que han perdido sus empleos desde 2008, ninguno provino del sector público. El servicio civil ha tenido un recorte en sus salarios del 13,5% y algunas reducciones de beneficios, pero no una pérdida neta de empleo”. En cuanto a lo que “austeridad” significa para la mayoría de los griegos, añadió la revista: “Desde el primer rescate de Grecia en mayo de 2010, el gobierno ha impuesto la austeridad, aumentando los impuestos a tal nivel que las personas apenas los pueden sufragar”.

Italia
La economía italiana se contrajo por tercer año consecutivo, profundizando la recesión del país y echándole fuego a la crisis del euro. Italia es la tercera economía más grande de la eurozona, y muchos la ven como el jaque mate de un eventual colapso de la moneda común.
Hoy en día, muchos acusan a la austeridad de los problemas económicos de Italia. Chiara Corsa, una economista en UniCredit, escribió que “el elemento clave es la austeridad, que constituye una pesada carga sobre el consumo y la inversión”. Las recientes elecciones municipales vieron el surgimiento de partidos antiausteridad. Paul Krugman lo advirtió en diciembre pasado, cuando describió al plan de austeridad del primer ministro Mario Monti como “contraproducente” y “delirante”.
No obstante, como ocurre en los casos de Gran Bretaña, Francia y Grecia los expertos no aclaran qué implica la austeridad en Italia, a pesar de que muchos parecen referirse a recortes de gasto. Por ejemplo, si la crítica de Krugman sobre la austeridad italiana es consecuente con sus críticas sobre la austeridad en otras partes de Europa, sabemos que se refiere a recortes de gasto. Así que veamos si ha habido alguno:
                            * Usando deflactor del PIB.
                            Fuente: Comisión Europea de Asuntos Económicos y Financieros.

El gasto en términos nominales aumentó en un promedio anual del 4,1% entre 2000 y 2009, y luego descendió ligeramente al año siguiente. En 2011, el gasto público fue solamente 0,14% menor que el nivel de 2009. En cuanto al gasto en términos reales, no existió ningún recorte en lo absoluto. Como proporción de la economía, el gasto total alcanzó un máximo de 51,6% del PIB en 2009, y luego cayó al 49,6% el año pasado, una caída que no es muy significativa si se toma en cuenta que el Estado italiano todavía consume casi la mitad de la producción nacional.
Entonces, ¿en qué ha consistido la austeridad de Italia hasta el momento? Según The Financial Times, el “paquete de austeridad del gobierno de €30.000 millones aprobado en diciembre estaba fuertemente orientado hacia el aumento de impuestos más que a recortar gastos, un énfasis que los ministros ahora reconocen ampliamente que contribuyó a que Italia entrara en una recesión más profunda”. El diario añade que el gobierno de Monti enfrenta “una intensa presión de las empresas, los políticos y el público para desplazar la carga de la austeridad lejos de los fuertes aumentos de impuestos y dirigirla hacia recortes en el gasto público”. Como resultado, el primer ministro italiano anunció recortes en el gasto a partir de junio por €4.200 millones, pero aun así eso es menos del 1% del gasto público total. Para mí, está lejos de ser un recorte salvaje.

España
España es quizás el eslabón más débil de la eurozona después de Grecia. Casi una cuarta parte de su fuerza laboral está desempleada; su sistema bancario es extremadamente vulnerable y podría colapsar en cualquier momento; los precios de la vivienda no han regresado a la normalidad tras el estallido de la burbuja inmobiliaria, y la economía está en su segunda recesión en tan sólo dos años y se espera que se contraiga aún más en 2012 e incluso también en 2013.
Hay un amplio consenso de que los problemas económicos de España son el resultado de una enorme burbuja inmobiliaria —aún más grande que la que afectó a Estados Unidos — que estalló en 2008. Tan solo el año anterior a eso, España gozaba de indicadores fiscales saludables: un superávit presupuestario del 1,9% del PIB y una deuda bruta consolidada de apenas 36,2% del PIB. No obstante, una vez que estalló la burbuja, los ingresos del gobierno colapsaron y se inyectó gasto de estímulo en la economía, lo que se tradujo en un déficit fiscal de 11,2% en 2009 y una deuda bruta que ha aumentado más de 30 puntos porcentuales del PIB en tan sólo cuatro años.
Paul Krugman y The Economist sostienen que esto demuestra que, a diferencia de Grecia, España no era despilfarradora; sin embargo, el diablo está en los detalles. Es cierto que España tenía un superávit antes de la crisis, pero no porque el gasto público fuera mesurado, sino porque los ingresos tributarios estaban aumentando exponencialmente (a causa del crecimiento de la burbuja inmobiliaria). Si nos fijamos en el gasto total del gobierno español en la última década, podemos ver un incremento constante y significativo desde 2009:
                           * Usando deflactor del PIB.
                           Fuente: Comisión Europea de Asuntos Económicos y Financieros.

El gasto público en términos nominales creció a una tasa anual de 7,6% de 2000 a 2009. Ryan Avent, de The Economist, asegura que “el impulso por la austeridad comenzó en 2010”, por lo que tenemos que ver el gasto nominal después de ese año, cuando de acuerdo con Avent se recortó “sustancialmente” debido a las medidas de austeridad. En realidad, bajó apenas 1% en 2010 y otro 3,6% en 2011. Si estos recortes le parecen “sustanciales” a Avent, entonces un incremento promedio anual de 7,6% durante casi una década ha de ser dramático.
Por otra parte, si nos fijamos en el gasto público en términos reales, utilizando euros constantes del año 2000, no ha habido ningún recorte en el gasto público.
Si analizamos el gasto público como porcentaje de la economía, España parece fiscalmente prudente: el gasto representó el 39,2% del PIB en 2000 y exactamente la misma cifra en 2007. No obstante, como lo han señalado los economistas Juan Ramón Rallo, Ángel Martín Oro y Adrià Pérez Martí, del Instituto Juan de Mariana en un reciente estudio del Cato Institute, “los datos deben interpretarse con cautela, dado que el PIB estaba creciendo a una tasa artificialmente alta”. El punto es comprobado por el hecho de que cuando la economía se detuvo en 2008 (creció apenas 0,9%), el gasto público como porcentaje del PIB saltó en 2,3 puntos porcentuales –al 41,5%– en sólo un año. El gasto público como un porcentaje de la economía se mantuvo constante durante la mayor parte de los años 2000, no porque el gasto estatal aumentara poco, sino porque el PIB estaba creciendo demasiado rápido.
Por otra parte, una vez que la crisis estalló, el gasto público como porcentaje del PIB alcanzó un pico de 46,3% en 2009 (gracias a una combinación de mayor gasto de estímulo y una economía en contracción). Luego se redujo a 43% en 2011, aun así una proporción mayor que en 2008. El gasto público en España sí ha disminuido en los dos últimos años, pero no de una manera tan dramática como algunos nos quieren hacer creer.
¿Qué ocurre con los impuestos? Como ha sido el caso en Gran Bretaña, Francia, Italia y Grecia, en los dos últimos años el gobierno español aumentó los impuestos para hacer frente al creciente déficit: el impuesto sobre la renta subió en 2010 y se crearon dos nuevas tasas, de 44 y 45%, para los ingresos más altos. Se revocaron créditos fiscales a los trabajadores independientes. La tasa del IVA subió del 16 al 18% y se incrementaron también los impuestos especiales sobre el tabaco y la gasolina. Todos estos aumentos de impuestos ocurrieron antes de que se introdujeran los grandes incrementos tributarios del gobierno de Mariano Rajoy, quien convirtió a España en uno de los países con los impuestos más altos de Europa, como se detalla ampliamente en este estudio del Instituto Juan de Mariana.

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