Carta abierta a Torre Tagle
Me dirijo a ustedes -el
Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú- usando el apelativo con
el que se los conoce por la casona virreinal que les sirve de sede
principal. Lo hago con respeto por sus vivos y sus muertos, entre
quienes están algunos de los peruanos que más admiro. Tengo la esperanza
de que vean un ánimo constructivo en estas líneas, con las que quiero
expresarles que ha llegado la hora de un gran cambio de mentalidad.
Lo hago ahora que la fase oral del proceso de La Haya ha acabado y
sólo falta el dictamen, probablemente dentro de pocos meses. Creo que
las posibilidades de que el Perú obtenga el triunfo son mínimas en lo
que se refiere al reclamo principal -una delimitación marítima basada en
una línea equidistante- y algo mayores, pero no muy grandes, en lo que
se refiere al segundo, es decir, la determinación de nuestra soberanía
sobre el llamado triángulo exterior, que está fuera de la zona marítima
chilena y estaría dentro de la nuestra si ella rebasara el paralelo de
latitud.
Explicaré en seguida las razones por las que creo esto y me apresuro a
decir que preferiría equivocarme. Temo, además, que el orgullo herido
de muchos compatriotas pueda, si el fallo nos es adverso, frenar durante
un tiempo el proceso de superación del trauma histórico, del que es
prueba el vuelco que hemos dado a nuestras relaciones. No dramatizo las
cosas: confío en que la dinámica de los intercambios y el espíritu de
los tiempos nos volverán a acercar, pase lo que pase. Pero es mejor
celebrar triunfos que no se dan por seguros que sufrir derrotas que no
se le pasan a uno por la cabeza, especialmente en el terreno de las
relaciones exteriores, donde los sentimientos suelen adquirir una
intensidad tribal muy poderosa que no facilita la sindéresis y el
sentido de las prioridades. De allí mi aprensión.
El cambio de mentalidad que urge en Torre Tagle exige dejar atrás una
forma de entender nuestras relaciones exteriores que tuvo mucho sentido
en el pasado, porque la independencia latinoamericana produjo
repúblicas indefinidas en tantos sentidos. Esa mentalidad -de la que la
generación que nos representa gallardamente en La Haya es tal vez el
canto de cisne- se concentró en la definición de nuestras fronteras y
nuestra identidad republicana de cara a los vecinos y el resto del
mundo. Hoy día, sólo una inseguridad en nosotros mismos puede justificar
que ustedes sigan dedicando los mejores esfuerzos a algo que está
esencialmente resuelto y que se resistan a actualizar la mentalidad
decimonónica. Urge una nueva perspectiva que vea en la integración real
-no la ritual que silba en la boca de políticos de poca monta, ni la
dictada por la moda o la corrección política- la forma inteligente y
patriótica de honrar la promesa de nuestra independencia, de la que
pronto se cumplirán 200 años.
En el empeño de la afirmación de nuestras fronteras volcaron sus
predecesores en la Cancillería peruana lo mejor de sí. No desmerezco ni
por un instante lo que hicieron: sin ellos, no habría República del
Perú. Entre los cancilleres que contribuyeron a la afirmación de nuestro
espacio como república soberana hay figuras deslumbrantes. Cito
algunas: el liberal Sánchez Carrión, que entendió bien que, a pesar de
su mesianismo, Bolívar era indispensable para derrotar a España; el
escritor Felipe Pardo y Aliaga, cuyos méritos fueron mayores fuera de la
cancillería, pero que dio lustre y cultura a esa institución; y un
Toribio Pacheco, el mejor canciller de nuestra historia a decir de los
historiadores Riva Agüero y Basadre, un genio que logró la alianza de
Perú, Chile, Ecuador y Bolivia ante la amenaza naval española en 1865 y
1866, y que poco antes explicó al mundo en textos memorables la justicia
de nuestra causa.
La mejor prueba de que era necesario que sus antecesores dedicaran
sus esfuerzos a la afirmación de los límites de la república es que con
frecuencia los tratados que se firmaban eran superados por nuevos
conflictos o circunstancias que obligaban a hacer nuevos tratados. Por
eso hubo que hacer un nuevo tratado con Brasil en 1909, a pesar del que
habíamos firmado medio siglo antes; por eso hubo que ratificar el que
teníamos con Colombia, y que una guerra había puesto en cuestión en 1932
y 1933; por eso seguíamos firmando protocolos con Bolivia en 1925, 23
años después del primer tratado limítrofe con ellos; y por eso en 1998
hubo que acabar de sellar una frontera con Ecuador, a pesar de que
existía un tratado desde 1942.
No sorprende, pues, que estemos ahora litigando en La Haya, a pesar
de que en 1999, poco después del Acta de Ejecución que firmamos con
Chile, el Perú anunció que se habían acabado para siempre los
conflictos.
Me siento obligado, por un elemental respeto a ustedes, a explicar
por qué creo que tenemos mínimas posibilidades de ganar en lo referente
al reclamo principal y algo mayores, pero no muy grandes, en lo que
atañe al segundo.
La tradición jurídica y política peruana mezcla muchos elementos que
van a contrapelo de la formación de quienes van a decidir esto en
Holanda. El positivismo jurídico, el formalismo y el reglamentarismo de
nuestra tradición hicieron que a menudo le busquemos tres pies al gato.
La ley no suele ser para nosotros un conjunto de principios derivados de
la sabiduría de los siglos, sino cualquier cosa que dice el que manda.
La hacemos con tanto grado de irrealidad y la interpretamos de una forma
tan puntillosa y jesuítica que cualquier cosa puede ser vista como la
ley y cualquier cosa como su violación. Esta tradición hace que nos
importe la letra pero no el espíritu. No importa que el espíritu diga
una cosa si la letra, torcida por nuestro formalismo interpretativo,
dice otra. Por eso en la Colonia se decía “se acata pero no se cumple”.
Por eso también tenemos los peruanos una economía informal tan grande y
un respeto tan escaso por la legalidad.
¿A dónde voy? A que si aplicamos esta tradición a los documentos
clave del proceso de La Haya -el Decreto Supremo en el que el Presidente
Bustamante y Rivero proclamó la soberanía sobre las 200 millas
marítimas frente a las costas peruanas, la Declaración de Santiago de
1952 y el Convenio sobre Zona Especial Fronteriza Marítima de 1954-,
podemos concluir que, en efecto, no hay un tratado perfecto e integral,
como lo hubiésemos hecho hoy, de delimitación marítima con Chile. Pero,
para jueces que prestan más atención a cómo entendían los firmantes lo
que firmaban, cómo actuaron esos gobiernos y los subsiguientes a partir
de dichos documentos, y a cuál era el espíritu, además de la letra, de
esos solemnes papeles, será extraordinariamente difícil concluir que no
se acordó nunca una frontera marítima.
Y eso -haber acordado una frontera marítima- es lo único que pide el
texto de la Convención sobre el Derecho del Mar de 1982, al que nos
aferramos como tabla de salvación. Ella establece que nadie podrá
extender su mar territorial más allá de la línea equidistante “salvo
acuerdo en contrario” (artículo 15), y que la delimitación de la zona
económica exclusiva y la plataforma continental se hará “por acuerdo”
entre las partes (artículos 74 y 83). No dice cómo tiene que ser el
acuerdo, ni si puede o no estar incluido en un texto que se ocupe
también de otras cosas, ni si tiene que tener una redacción determinada.
Una revisión a vuelo de cóndor de la jurisprudencia de la corte sugiere
que a este tribunal le importa mucho más si, a partir de los textos y
la práctica derivada de ellos, se puede interpretar que hay un acuerdo
que el estilo, la amplitud, el detalle y las formalidades de lo
suscrito.
Bajo esta premisa, enumero aquí algunos elementos que lesionan
nuestro caso. Ofrezco primero los que se refieren al reclamo principal y
luego los que tienen que ver con el segundo reclamo.
-El Decreto Supremo de 1947, con el cual el Perú proclamó su
soberanía y jurisdicción sobre las 200 millas, siguió a la declaración
con la que el Presidente de Chile hizo lo mismo. Los gobiernos
notificaron uno al otro esta proclamación. En 1952, ante la violación de
sus respectivos espacios por flotas extranjeras, se reunieron Perú y
Chile, y se les sumó Ecuador, para formalizar en términos
internacionales lo que habían hecho unilateralmente en 1947. Como
prueban las actas de la reunión, hay una decisiva línea de continuidad
entre los textos de 1947 y la Declaración de Santiago de 1952. Esto
ayuda a entender la falta de especificidad y detalle en el texto de 1952
y lo mucho que todas las partes daban por establecido.
-En 1955, García Sayán, el canciller peruano que firmó con Bustamante
y Rivero el Decreto Supremo de 1947, publicó un boceto en su libro Notas sobre la soberanía marítima del Perú con la zona marítima peruana. Allí figuran los paralelos como límites.
-El Decreto Supremo de 1947 dice que las 200 millas se medirán
siguiendo los paralelos geográficos, que era entonces la manera de
trazar el perímetro exterior de una zona marítima. Así se había hecho en
1939, en la Declaración de Panamá, para establecer un cordón de
seguridad en el mar alrededor de todo el continente americano. Hoy el
Perú ya no usa el método para fijar las 200 millas, pero el cambio no
afecta los paralelos, sólo lo que está en su zona.
-Cuando Chile invitó a Ecuador a la reunión en la que se iba a firmar
la Declaración de Santiago y otros convenios en 1952, le comunicó que
determinar “el mar territorial” era el primer objetivo. No dijo que el
objetivo era sólo firmar un convenio de pesca.
-La idea de que la Declaración de Santiago es un simple convenio
pesquero choca con dos hechos: al mismo tiempo que ese documento, que
fue el principal, se firmaron otros más, entre ellos uno de pesca.
Además, el título, el preámbulo y el texto confirman que los países
estaban fijando su soberanía marítima, algo, por lo demás, que sentó
precedente mundial: el principio de las 200 millas que se incrustó en el
derecho marítimo universal, como lo dice la ONU, nació allí y en las
proclamaciones de 1947.
-El artículo IV de la Declaración de Santiago, que se refiere al
paralelo como límite de la zona marítima, lo hace en referencia al caso
de que haya islas de un país firmante que estén a menos de 200 millas de
la “zona marítima general” de otro. El artículo supone, pues, la
existencia de una zona marítima general claramente delimitada de cada
uno de los tres países. Si no, ¿cómo puede una isla estar a menos de 200
millas de ella?
-Las actas de la reunión que produjo la Declaración de Santiago
registran que el artículo IV nació como producto de un pedido del
delegado ecuatoriano, quien solicitó que se dejase en claro que “la
línea limítrofe de la zona jurisdiccional de cada país” era el paralelo
del punto en que la frontera terrestre llega al mar. Los delegados del
Perú y Chile redactaron el famoso artículo IV con ese entendido, que las
actas han inmortalizado.
-En 1954, en las reuniones para suscribir los acuerdos de ese año, se
discutió la Declaración de Santiago firmada en 1952 y la correcta
interpretación del artículo IV, que habla del paralelo en caso de haber
islas. Ecuador pidió incorporar un artículo que dejara muy claro que el
paralelo es la frontera que divide las aguas jurisdiccionales. Los
delegados de Perú y Chile, como dicen las actas oficiales, dijeron que
ello sería redundante porque estaba claro en el artículo IV de la
Declaración de Santiago. Todos estuvieron de acuerdo en que figurara
oficialmente en las actas.
-El Convenio de Zona Especial Fronteriza Marítima de 1954 fija la
frontera en el paralelo en su primer artículo expresamente, sin
mencionar islas.
-En la Comisión de Relaciones Exteriores del Congreso peruano que en
1955 ratificó la Declaración de Santiago y la Convención de 1954, el
diputado Peña Prado afirmó que el propósito de la conferencia de 1952
había sido establecer los límites marítimos. Es el único discurso que se
conoce porque lo publicó “La Crónica” completo.
-Hay varios mapas del Perú aprobados por la Cancillería con los
límites marítimos basados en el paralelo de latitud, de acuerdo con un
Decreto Supremo de 1957 que decía que no se podía publicar mapas sin su
autorización.
-Cuando Colombia firmó su tratado de límites con Ecuador en 1975, el
canciller colombiano fue al Congreso a sustentar el pedido de
ratificación. Allí justificó el uso del paralelo como límite marítimo
porque había sido el utilizado en la Declaración de Santiago por Perú,
Chile y Ecuador. Por otro lado, el Departamento de Estado norteamericano
ha publicado el mapa con los límites marítimos del Perú y Chile.
-Entre los demás países sudamericanos, el método de delimitación que
rige es el del paralelo de latitud, no la línea equidistante u otra
fórmula. Todos ellos, cuyos tratados son muy posteriores a los años 50,
se inspiraron en el Perú, Chile y Ecuador.
-En 1969, en el juicio sobre el mar del Norte en La Haya, bajo la
Presidencia de Bustamante y Rivero, el tribunal oyó a Alemania, Holanda y
Dinamarca referirse a la Declaración de Santiago como el documento que
había fijado límites marítimos entre Perú, Chile y Ecuador. Junto con el
fallo final, Bustamante Rivero emitió, como se acostumbra, una opinión
personal sobre el caso. No objetó esa interpretación.
-El Acta de 1930, que dio cuenta del trabajo de la Comisión Mixta de
peruanos y chilenos por encargo oficial para demarcar la frontera
terrestre de acuerdo con el Tratado de Lima, dice que la “línea
demarcada de frontera parte del océano en un punto en la orilla del mar
situado a 10 kilómetros hacia el noroeste del primer puente sobre el río
Lluta”. Al decir que el primer hito está en la orilla del mar, no hay
contradicción que salte inmediatamente a los ojos entre eso y los textos
que muchos años después hablan del paralelo “del punto en que llega al
mar la frontera terrestre” (1952) y del “hito número uno, situado en la
orilla del mar” (Acta de 1969 de Comisión Mixta que tuvo el encargo
oficial de poner las marcas de enfilación para materializar la frontera
marítima). Como La Haya no está facultada para fallar sobre la frontera
terrestre, le es indiferente la eventual diferencia entre el hito y un
punto exacto en que la frontera toque el mar.
-Antes de acordar los límites marítimos con Ecuador en 2011, el Perú
sostenía (lo hizo incluso en la documentación inicial presentada en La
Haya en 2009) que no había un problema de delimitación marítima con el
vecino del norte. ¿Hay congruencia entre esto y decir que lo que fijó
las fronteras con Ecuador es el acuerdo de 2011 y no la Declaración de
Santiago? El propio Presidente de Ecuador y el Presidente de Chile
hicieron una declaración conjunta formal el 1 de diciembre de 2005, en
la que sostuvieron que los límites habían sido fijados por la
Declaración de Santiago.
-Cuando el embajador Bákula viajó a Chile en 1986, para plantear la
posición peruana contraria al paralelo como límite, el Perú recogió en
un memorándum su actuación. Se decía que esa era la “primera
presentación” de la posición peruana. Habían pasado varias décadas desde
los documentos oficiales que se referían al paralelo. La tesis de que
un arreglo provisional puede durar tantas décadas es rebuscada. Bákula
también dejó en claro que el planteamiento surgía de los nuevos
elementos de la Convención sobre el Derecho del Mar de 1982. La tesis
chilena de que el Perú firmó y aceptó durante mucho tiempo una frontera,
y luego la quiso modificar en vista de la evolución del derecho
marítimo, tiene aquí un punto de apoyo.
Con respecto al triángulo exterior, estos son algunos elementos que hacen muy difícil que se atienda el segundo reclamo peruano:
-Hay seis fronteras marítimas en Sudamérica y varias más en otras
partes del mundo que crean triángulos exteriores. Suele ocurrir cuando
se usa el paralelo como límite. Cuando se fija una frontera, sólo se
ejerce soberanía, según la jurisprudencia de la corte de La Haya, en la
zona delimitada, aunque quede una zona exterior que de otro modo hubiera
pertenecido a las 200 millas de una de las partes.
-El Decreto Supremo del Perú de 1947 dejaba abierta la posibilidad de
extender la zona marítima más allá de las 200 millas, algo que también
Chile había determinado oficialmente. Aunque sabemos que no ocurrirá,
este entendimiento fijado en normas legales dificulta que el Perú ejerza
soberanía en el triángulo exterior.
No se puede descartar que, en la eventualidad de fallar contra el
Perú en lo principal, la corte trate de compensar esa decisión dándonos
el triángulo exterior. No es demasiado probable que lo haga, porque si
decide que el Perú suscribió acuerdos que delimitan la frontera y, al
mismo tiempo, nos otorga el triángulo exterior, creará un precedente que
puede suscitar reclamos similares de muchos otros países. Pero como los
jueces no son máquinas sino seres humanos, siempre cabe la posibilidad
de que quieran evitarle al Perú un revés sin contemplaciones y nos den
esta zona buscando argumentos jurídicos para ello.
Me equivoque o no, lo esencial de esta carta seguirá en pie: ha
llegado la hora de que Torre Tagle dé un salto mental muy grande. El
Perú tiene que poner su política exterior a la altura de su progreso
económico y del mundo en que vivimos, que exige menos fronteras
psicológicas y más imaginación. Una forma de hacerlo es acelerar la
integración con nuestros vecinos. ¿Cuál es la razón por la que no
debemos venderle a Chile gas natural o electricidad, como sostienen
tantos compatriotas nuestros? En la eventualidad de que quisieran
comprarlo, lo que no será fácil, dado el escarmiento que sufrieron por
confiar en un acuerdo de suministro de gas con Argentina que Buenos
Aires incumplió, no sólo haríamos un buen negocio: también acometeríamos
un acto de integración irreversible. Integrar nuestras redes de
interconexión eléctrica es algo que está al alcance de la mano. Hay
muchas formas, pero lo que importa es el principio y la voluntad. Vender
gas a Chile, además de electricidad, como se lo vendemos a una decena
de países, no es un acto de lesa patria: no hacerlo es un acto poco
moderno.
También tendríamos que pensar -y qué rol tan importante podría jugar
una Cancillería desprejuiciada en esto- en no ser un obstáculo para que
Chile y Bolivia lleguen a un acuerdo que voltee la página del eterno
conflicto por la mediterraneidad del segundo. Siempre hemos vetado,
porque el Protocolo Complementario del Tratado de Lima de 1929 nos lo
permite, el que Chile otorgue a Bolivia un corredor por el norte de
Arica, antiguo territorio peruano. No habrá razón para seguir vetando
semejante solución si, eventualmente fortalecido por un resultado airoso
en La Haya, Chile decide, con este gobierno o el siguiente, explorar
semejante posibilidad.
Si en lugar de estar enfrentados en juicios internacionales diéramos
un impulso mucho más audaz a la Alianza del Pacífico, un esfuerzo
regional potencialmente más dinámico que el Mercosur y el Unasur, dado
que México está preparándose para una gran década y que Brasil se
resiste a ejercer el liderazgo regional que todos quisiéramos,
lograríamos triunfos más transformadores para nuestros ciudadanos que
los de cualquier tribunal extranjero.
¿Por qué tenemos, en nombre de una buena vecindad mal entendida, que
resignarnos a que los países del Alba sean los que marcan la pauta al
continente en temas regionales en lugar de intentar, sin confrontaciones
ideológicas contraproducentes, que seamos los mejores quienes marcamos
ese rumbo? Por “mejores” entiendo los países que van a la vanguardia de
América en lo que se refiere a su ímpetu en pos del desarrollo. Chile
será el primero en cruzar ese umbral, del que lo separan unos cinco mil
dólares per cápita, y el Perú puede ser uno de los tres o cuatro
siguientes si logra acabar de incorporar a los de abajo a la
prosperidad. Para lograrlo, tenemos que desapolillar una mentalidad que
nos sirvió durante mucho tiempo, pero que ahora es un enemigo al que
debemos derrotar en el tribunal del siglo XXI.
Ojalá que, si sufrimos un revés en La Haya, no nos abandonemos al
rencor y lo convirtamos en una oportunidad para mostrarnos a nosotros
mismos que hemos dejado atrás la infancia de la república. En parte
dependerá de ustedes.
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