Crónica de un desencanto: La relación México-Estados Unidos en Wikileaks
Mario Arriagada Cuadriello
La organización
wikileaks.org inauguró una gran filtración paulatina de cables
diplomáticos estadunidenses en febrero de 2010. Al comienzo, la lectura
de la prensa mexicana sobre los cables escritos en la embajada de
Estados Unidos puso el énfasis en lo que revelaban sobre política
doméstica (quizá por eso el veredicto: que decían poca cosa, nada que no
se supiera). Mientras “los cables mexicanos” eran decenas al comienzo,
hoy ya suman un total de dos mil 285 documentos. El tamaño y complejidad
de este archivo diplomático permite no quedarse en lo que dicen sobre
México y preguntarse qué dicen sobre Estados Unidos; comenzar una
lectura más completa de estos cables y hacer una primera interpretación
crítica de algunas de las preocupaciones y expectativas de Estados
Unidos sobre México, y de los problemas que implican para la relación
bilateral. No basta el secreto; hay que tejer la historia.
2006: De cómo se encogió la enchilada
Stephen Kelly, ministro consejero de la embajada de Estados Unidos en tiempos del embajador Tony Garza, firmó un documento “confidencial” en febrero de 2006. Era su prospectiva sobre lo que se podía esperar de la política exterior de Roberto Madrazo, en caso de que ganara la elección y se convirtiera en presidente de México. Kelly preveía una política exterior más pragmática, menos antagónica con los regímenes de izquierda latinoamericana y menos centrada en Estados Unidos de lo que había sido la de Vicente Fox; en suma, un movimiento hacia la “política no-alineada tradicionalmente mantenida por los presidentes del Partido Revolucionario Institucional”.1 Aunque el funcionario esperaba que México diera un apoyo menor a Estados Unidos en asuntos globales y multilaterales, creía que la cooperación bilateral seguiría siendo buena y fluida, excepto, quizá, en la captura de algunos criminales de interés común dado que, explicaba, “se rumora que él [Madrazo] y algunos de sus aliados políticos se han asociado con individuos vinculados al crimen organizado y el tráfico de drogas”.
En general, Kelly consideraba una ventaja “el hecho de que
las expectativas de Madrazo sobre la relación México-Estados Unidos
fueran más modestas que las que había tenido el presidente Fox: es menos
probable que sus menores expectativas causen la misma desilusión y
tensión ocurridas en los primeros años de la administración de Fox”.
Sin embargo, igualmente tenía ciertas dudas de que Madrazo, a pesar de su pragmatismo, también estuviera algo infectado por la misma “expectativa no-realista” de que el gobierno de Estados Unidos “estaría dispuesto a negociar siquiera un acuerdo migratorio parcial con México” o un “gran plan de ayuda para el desarrollo”. Poco después, el embajador Tony Garza firmó otro cable confidencial; ahí cuenta que “en un monólogo vago y disperso” la ex secretaria de Relaciones Exteriores, Rosario Green, le dijo a un oficial político de la embajada que Madrazo sería mejor para las relaciones con Estados Unidos porque tenía “expectativas más realistas” que Fox y, aunque quería algún acuerdo migratorio, no buscaba “the whole enchilada”.2 Las dudas de Kelly se confirmaban. Incluso bajo la redefinición de las relaciones que podían significar un gobierno del PRI, los estadunidenses seguían viendo una desconexión entre las expectativas de los mexicanos en la relación bilateral y las posibilidades que existían para cumplirlas.
Aunque respecto a Andrés Manuel López Obrador sostuvieron algunas reservas que sólo se agudizarían tras el conflicto postelectoral, durante la campaña no tuvieron una opinión ni negativa ni muy acabada en cuanto a su plan de política exterior. Reportaban que quería una política exterior poco protagónica, que buscaba incrementar la cooperación para el desarrollo con Estados Unidos y que mantenía una actitud abierta a sugerencias, esto en parte atribuible a las buenas artes de su representante para asuntos internacionales, José María Pérez Gay, a quien describían como “señorial y cortés” y como un “epítome de la diplomacia mexicana de la vieja escuela”.3 Pero si algún asunto advertían con preocupación, ése era, también, que “AMLO sigue creyendo que puede negociar un acuerdo migratorio con Estados Unidos si mejora el crecimiento económico y la creación de empleos”.4
Finalmente, ganó Felipe Calderón y no Roberto Madrazo ni López Obrador. Las perspectivas de la embajada de Estados Unidos para renovar la relación diplomática con el segundo gobierno panista se cifraban en que este último moderara sus expectativas sin sacrificar los términos amigables de la cooperación bilateral. El dilema era cómo asegurar la cooperación aun sin acuerdo migratorio o sin ayuda sustancial para el desarrollo (conocida entonces como NAFTA plus/ASPAN). El dilema que significa transitar de the whole enchilada a una suerte de shrinking enchilada se puede considerar como el primer reto de política exterior para la administración que comenzó en 2006. La respuesta a ese dilema no tardaría mucho en llegar.
La seguridad: Asunto por asunto
Tres meses después de la toma de posesión de Felipe Calderón, en otro cable confidencial, Leslie Bassett reportó al Departamento de Estado la aguerrida actitud del nuevo presidente con el crimen organizado y lo llamó “un cambio bienvenido después del letargo de los últimos años de Fox […] sus tácticas agresivas bien pueden explicar sus calificaciones relativamente altas de aprobación pública”.5
El gobierno de México estaba consagrado a legitimarse tras una elección muy disputada. El tema de la seguridad fue —y sigue siendo— crucial en ese proceso y Estados Unidos reaccionó rápidamente. El secretario de Seguridad Interior, Michael Chertoff, visitó México en febrero de 2007. El presidente Bush paró en Mérida para verse con Calderón en marzo. John Walters (director de la Oficina de la Casa Blanca para la Política de Control de las Drogas) y su equipo visitaron a su vecino en abril. Estos últimos se entrevistaron con el procurador Eduardo Medina Mora, con el secretario de Seguridad Pública Genaro García Luna y con varias autoridades del Ejército y de la Marina. La visita fue un éxito, hablaron de intercambio de información e inteligencia, de combate al lavado de dinero, de cooperación entre ciudades fronterizas, de reorganización policial, de seguridad de funcionarios públicos, entre otras cosas, y García Luna subrayó la necesidad de combatir el creciente tráfico de armas desde Estados Unidos. Tony Garza le dijo al Departamento de Estado que el encargado de la Seguridad Pública se había mostrado “ambicioso” en sus planes para mejorar la policía y que en una comida de trabajo “quedó clara la excelente relación que existe entre la Marina y la Guardia Costera estadunidense, además de enfatizar el interés general de la Marina de cooperar con Estados Unidos”.6 Muy pronto se sentaron muchas de las bases de la cooperación administrativa/burocrática/diplomática que se solidificarían con la Iniciativa Mérida. Intereses comunes y estrategias coordinadas en un tema compartimentado que no necesariamente tenía por qué contaminar otros asuntos de la agenda de política exterior; por ejemplo, nuestras relaciones hacia el sur, o en los foros multilaterales.
Cuando la cooperación bilateral en materia de seguridad estaba en plena marcha, el presidente Barack Obama hizo una visita a Guadalajara. Para el encuentro, John Feeley, mano derecha del nuevo embajador estadunidense Carlos Pascual, le preparó a Obama un “panorama” de la relación bilateral. Feeley le explicó a Obama que, en temas de seguridad, esperara dos asuntos polémicos (los que siguen sin resolverse del todo). Primero, la insistencia de actuar más enérgicamente en cuanto al tráfico de armas de norte a sur, a lo que Feeley recomienda responder con una suerte de ambiguo ayúdame a ayudarte, dado que los números de serie eran necesarios para rastrear el origen de las armas. Y, en segundo lugar, discutir la entrega de fondos de la Iniciativa Mérida —dada la lentitud frustrante con la que se iban entregando a los distintos ministerios mexicanos—, a lo que recomienda explicar cómo “los reportes en el incremento de abusos de derechos humanos impactarán [sic] en su apoyo y entrega por parte del Congreso”. Este punto en particular también abría la oportunidad para hablar de la “aversión” de Sedena a tratar temas de derechos humanos en público y recordar que “más transparencia militar con nosotros y con las organizaciones de derechos humanos es necesaria”.7
Para nadie es un secreto que la agenda de derechos humanos también se usa de manera estratégica como una herramienta de negociación para empujar otros intereses, en este caso se trataba de asegurar que la cooperación de Sedena fuera, como se reportaba que era con la Secretaría de Marina, más abierta y coordinada con las autoridades estadunidenses. Los primeros cables filtrados por Wikileaks, redactados poco más de un año después de la visita de Obama a Guadalajara, hacen énfasis en este punto. Esos cables decían que la inteligencia era un desastre, que el Ejército era lento, mal preparado, que tenía “aversión al riesgo” y criticaban su nacionalismo anticuado y su idea cerrada de soberanía.8 Estas filtraciones provocaron mucho disgusto entre los militares y el presidente finalmente pediría a Estados Unidos la sustitución del embajador Carlos Pascual en marzo de 2011.9
La filtración de estos dichos incómodos fue, sin duda, una falta diplomática, aunque muchos comentaristas, dentro y fuera del país, estuvieron de acuerdo con las críticas que ahí se hacían al Ejército y al CISEN. Pero en aquellos mismos cables había otras revelaciones tanto o más relevantes para la relación bilateral que, sin embargo, fueron pasadas por alto. Probablemente porque tampoco dejaban ver nada de la política mexicana: más bien ponían en blanco y negro las expectativas de la embajada de Estados Unidos respecto a la participación del Ejército mexicano en la política exterior.
Potencia media a la medida
Desde tiempos del presidente Fox, ya había un interés claro en que México tomara un papel más activo como una suerte de potencia media en materia de seguridad regional. Así se explica en otro cable, uno de 2006: “Hacer de México un aliado principal fuera de la OTAN hace accesibles más recursos para la cooperación, entrenamiento y participación. También da a México un estatus más cercano al de Canadá y los Estados Unidos […]”.10
A fines de abril de 2008 el secretario de la Defensa estadunidense Robert Gates visitó México. En la embajada redactaron un panorama para su visita.11 Se le advertía que iba a encontrar la tradicional sospecha sobre “los motivos estadunidenses” y una inclinación añeja hacia la “no-intervención y la soberanía” entre los altos mandos militares. A los redactores del panorama también les preocupaba un poco, aunque no sobremanera, que México no compartiera algunas preocupaciones sobre Al-Qaeda y los vínculos entre Irán y Venezuela. Pero ése no parecía ser un gran problema; lo que sí importaba se incluyó en los objetivos principales de la visita: intercambio de inteligencia táctica, la coordinación en caso de desastres naturales y la mejora de las capacidades de contraterrorismo del Ejército mexicano. El cable le explicaba a Gates: como último objetivo, “usted debe promover entre sus contrapartes que consideren seriamente el momento en el que puedan involucrarse en operaciones internacionales de paz”.12
Dos años después, para la inauguración del Grupo de Trabajo Bilateral en Materia de Defensa que se llevó a cabo en Washington, la embajada planteaba cosas similares: el objetivo era “posicionarlo en la vía a convertirse en un Ejército del siglo XXI en una de las democracias líderes en la región”. Se subrayó que en el Grupo de Trabajo se podía avanzar “promoviendo que los militares mexicanos participaran más activamente en la arena internacional, como a través de más alcance de la cooperación en materia de seguridad en América Central y en Colombia, e incluso con una participación limitada en operaciones humanitarias en la región y posiblemente operaciones de mantenimiento de paz, también ayudarían a los militares a transitar de una mentalidad de ‘Proteger a la Revolución’ a ser una fuerza más activa, más dinámica y más flexible”.13 En estos y otros cables queda claro que Estados Unidos quiere que México tome “una posición de liderazgo” en la región. Que se convierta en una potencia media, pero, a la vez, tiene expectativas específicas sobre su comportamiento; una potencia media a la medida.
Es posible que la percepción del “unilateralismo” rampante en la política exterior del presidente Calderón haya tenido que ver con la intensidad de la cooperación en materia de seguridad y su centralidad en la relación bilateral. No obstante, en el entendido de que la cooperación en seguridad estaba “compartamentalizada”, desde los primeros meses de su gobierno, Calderón también buscó revitalizar la relación con sus vecinos del sur y del Caribe. Sin embargo, el esfuerzo por revertir la política exterior de Vicente Fox padeció de limitaciones prácticas.
¿Líder o vocero?
En abril de 2007 se organizó una cumbre para darle nueva vida al Plan Puebla-Panamá con líderes de siete países centroamericanos más el de Colombia. El embajador Tony Garza reportó que los planes y posiciones no le parecieron suficientemente claros, y en su comentario final dudó que los esfuerzos llevaran a buen puerto: “esa canción ya me la sé”, escribió, y señaló que las dificultades para concretar la inversión en una refinería en Centroamérica le hacía pensar que en este proyecto diplomático “la distancia histórica entre retórica y realidad sigue siendo amplia”. En esa primera apreciación no se equivocaría el embajador. También dijo, atinadamente, que “la administración de Calderón va en serio con la idea de jugar un papel de liderazgo en la región de América Central y del Sur”.14
Estados Unidos, al parecer, apoya este tipo de diplomacia del gobierno mexicano, pero sus planes y expectativas sobre el comportamiento de México en caso de que se posicione como líder regional son precisas y crean una situación incómoda. Por ejemplo, la renovación de lazos con Cuba se reconoce como un derecho legítimo de México, pero se deplora que no haya reuniones con los disidentes cubanos.15 La posición esquizofrénica retratada en varios cables es que no quieren el unilateralismo de Vicente Fox, pero tampoco la “autonomía relativa” suficiente que se requiere para que México pueda construir un liderazgo continental. La administración de Calderón lo ha intentado sin mucho éxito y quizá en esta esquizofrenia se cifren los problemas para reforzar la posición de México. Un ejemplo sobresaliente fue la reunión del Grupo de Río llevada a cabo en Cancún en febrero de 2010.
México presidía la reunión y, según un cable firmado por John Feeley, buscaba darle más alas y capacidad de acción a la cumbre del Grupo de Río. Sin, a la vez, “socavar a la OEA” como, según él, era la intención de “Venezuela y otros países del ALBA”, e “integrando también a los países del CARICOM bajo una agenda regional más comprensiva”.16 Feeley explicaba que México esperaba que este foro alternativo fuera el lugar indicado para encontrar compromisos sobre la reconstrucción de Haití, el reconocimiento diplomático del gobierno de Porfirio Lobo en Honduras (a la que sólo Estados Unidos, Canadá y sus aliados habían reconocido) y otros temas (de más interés de los países del sur) como el bombardeo colombiano de campamentos de las FARC en Ecuador, la oposición Venezolana a la construcción de una base militar en Colombia o la explotación de yacimientos de petróleo en las Malvinas por parte del Reino Unido. Era una empresa ambiciosa del gobierno de Calderón en la que México tenía que mediar entre las posiciones de sus vecinos continentales. La reunión no tuvo los resultados esperados y estuvo dominada por las posiciones de Brasil y la rimbombancia de Hugo Chávez. El embajador Pascual, en un cable titulado “De Regreso al Futuro”, criticó agriamente el fracaso mexicano para recuperar liderazgo: la cumbre fue “concebida pobremente, conducida de forma inadecuada y mal ejecutada”. También deploró que ni el tema de Haití ni el de Honduras hubieran sobresalido y que el Grupo no haya logrado asegurar su continuidad.
Consideró como “desafortunado” que la cumbre no fuera un “ejemplo de un nuevo y audaz paso hacia el futuro, sino un recordatorio del mensaje a veces contradictorio de México sobre cómo ve el futuro de la región y su papel como uno de sus líderes”.17Seguramente las expectativas de Pascual no ayudaron a México a construir su liderazgo, sino a ponerlo en una posición aún más difícil para lograrlo. Los pasos a los que eufemísticamente llamaba “audaces” eran aquellos que construyeran un liderazgo mexicano eficiente para defender los intereses regionales de Estados Unidos. Una vez más, una potencia media, pero también una potencia a la medida.
Sin embargo, igualmente tenía ciertas dudas de que Madrazo, a pesar de su pragmatismo, también estuviera algo infectado por la misma “expectativa no-realista” de que el gobierno de Estados Unidos “estaría dispuesto a negociar siquiera un acuerdo migratorio parcial con México” o un “gran plan de ayuda para el desarrollo”. Poco después, el embajador Tony Garza firmó otro cable confidencial; ahí cuenta que “en un monólogo vago y disperso” la ex secretaria de Relaciones Exteriores, Rosario Green, le dijo a un oficial político de la embajada que Madrazo sería mejor para las relaciones con Estados Unidos porque tenía “expectativas más realistas” que Fox y, aunque quería algún acuerdo migratorio, no buscaba “the whole enchilada”.2 Las dudas de Kelly se confirmaban. Incluso bajo la redefinición de las relaciones que podían significar un gobierno del PRI, los estadunidenses seguían viendo una desconexión entre las expectativas de los mexicanos en la relación bilateral y las posibilidades que existían para cumplirlas.
Aunque respecto a Andrés Manuel López Obrador sostuvieron algunas reservas que sólo se agudizarían tras el conflicto postelectoral, durante la campaña no tuvieron una opinión ni negativa ni muy acabada en cuanto a su plan de política exterior. Reportaban que quería una política exterior poco protagónica, que buscaba incrementar la cooperación para el desarrollo con Estados Unidos y que mantenía una actitud abierta a sugerencias, esto en parte atribuible a las buenas artes de su representante para asuntos internacionales, José María Pérez Gay, a quien describían como “señorial y cortés” y como un “epítome de la diplomacia mexicana de la vieja escuela”.3 Pero si algún asunto advertían con preocupación, ése era, también, que “AMLO sigue creyendo que puede negociar un acuerdo migratorio con Estados Unidos si mejora el crecimiento económico y la creación de empleos”.4
Finalmente, ganó Felipe Calderón y no Roberto Madrazo ni López Obrador. Las perspectivas de la embajada de Estados Unidos para renovar la relación diplomática con el segundo gobierno panista se cifraban en que este último moderara sus expectativas sin sacrificar los términos amigables de la cooperación bilateral. El dilema era cómo asegurar la cooperación aun sin acuerdo migratorio o sin ayuda sustancial para el desarrollo (conocida entonces como NAFTA plus/ASPAN). El dilema que significa transitar de the whole enchilada a una suerte de shrinking enchilada se puede considerar como el primer reto de política exterior para la administración que comenzó en 2006. La respuesta a ese dilema no tardaría mucho en llegar.
La seguridad: Asunto por asunto
Tres meses después de la toma de posesión de Felipe Calderón, en otro cable confidencial, Leslie Bassett reportó al Departamento de Estado la aguerrida actitud del nuevo presidente con el crimen organizado y lo llamó “un cambio bienvenido después del letargo de los últimos años de Fox […] sus tácticas agresivas bien pueden explicar sus calificaciones relativamente altas de aprobación pública”.5
El gobierno de México estaba consagrado a legitimarse tras una elección muy disputada. El tema de la seguridad fue —y sigue siendo— crucial en ese proceso y Estados Unidos reaccionó rápidamente. El secretario de Seguridad Interior, Michael Chertoff, visitó México en febrero de 2007. El presidente Bush paró en Mérida para verse con Calderón en marzo. John Walters (director de la Oficina de la Casa Blanca para la Política de Control de las Drogas) y su equipo visitaron a su vecino en abril. Estos últimos se entrevistaron con el procurador Eduardo Medina Mora, con el secretario de Seguridad Pública Genaro García Luna y con varias autoridades del Ejército y de la Marina. La visita fue un éxito, hablaron de intercambio de información e inteligencia, de combate al lavado de dinero, de cooperación entre ciudades fronterizas, de reorganización policial, de seguridad de funcionarios públicos, entre otras cosas, y García Luna subrayó la necesidad de combatir el creciente tráfico de armas desde Estados Unidos. Tony Garza le dijo al Departamento de Estado que el encargado de la Seguridad Pública se había mostrado “ambicioso” en sus planes para mejorar la policía y que en una comida de trabajo “quedó clara la excelente relación que existe entre la Marina y la Guardia Costera estadunidense, además de enfatizar el interés general de la Marina de cooperar con Estados Unidos”.6 Muy pronto se sentaron muchas de las bases de la cooperación administrativa/burocrática/diplomática que se solidificarían con la Iniciativa Mérida. Intereses comunes y estrategias coordinadas en un tema compartimentado que no necesariamente tenía por qué contaminar otros asuntos de la agenda de política exterior; por ejemplo, nuestras relaciones hacia el sur, o en los foros multilaterales.
Cuando la cooperación bilateral en materia de seguridad estaba en plena marcha, el presidente Barack Obama hizo una visita a Guadalajara. Para el encuentro, John Feeley, mano derecha del nuevo embajador estadunidense Carlos Pascual, le preparó a Obama un “panorama” de la relación bilateral. Feeley le explicó a Obama que, en temas de seguridad, esperara dos asuntos polémicos (los que siguen sin resolverse del todo). Primero, la insistencia de actuar más enérgicamente en cuanto al tráfico de armas de norte a sur, a lo que Feeley recomienda responder con una suerte de ambiguo ayúdame a ayudarte, dado que los números de serie eran necesarios para rastrear el origen de las armas. Y, en segundo lugar, discutir la entrega de fondos de la Iniciativa Mérida —dada la lentitud frustrante con la que se iban entregando a los distintos ministerios mexicanos—, a lo que recomienda explicar cómo “los reportes en el incremento de abusos de derechos humanos impactarán [sic] en su apoyo y entrega por parte del Congreso”. Este punto en particular también abría la oportunidad para hablar de la “aversión” de Sedena a tratar temas de derechos humanos en público y recordar que “más transparencia militar con nosotros y con las organizaciones de derechos humanos es necesaria”.7
Para nadie es un secreto que la agenda de derechos humanos también se usa de manera estratégica como una herramienta de negociación para empujar otros intereses, en este caso se trataba de asegurar que la cooperación de Sedena fuera, como se reportaba que era con la Secretaría de Marina, más abierta y coordinada con las autoridades estadunidenses. Los primeros cables filtrados por Wikileaks, redactados poco más de un año después de la visita de Obama a Guadalajara, hacen énfasis en este punto. Esos cables decían que la inteligencia era un desastre, que el Ejército era lento, mal preparado, que tenía “aversión al riesgo” y criticaban su nacionalismo anticuado y su idea cerrada de soberanía.8 Estas filtraciones provocaron mucho disgusto entre los militares y el presidente finalmente pediría a Estados Unidos la sustitución del embajador Carlos Pascual en marzo de 2011.9
La filtración de estos dichos incómodos fue, sin duda, una falta diplomática, aunque muchos comentaristas, dentro y fuera del país, estuvieron de acuerdo con las críticas que ahí se hacían al Ejército y al CISEN. Pero en aquellos mismos cables había otras revelaciones tanto o más relevantes para la relación bilateral que, sin embargo, fueron pasadas por alto. Probablemente porque tampoco dejaban ver nada de la política mexicana: más bien ponían en blanco y negro las expectativas de la embajada de Estados Unidos respecto a la participación del Ejército mexicano en la política exterior.
Potencia media a la medida
Desde tiempos del presidente Fox, ya había un interés claro en que México tomara un papel más activo como una suerte de potencia media en materia de seguridad regional. Así se explica en otro cable, uno de 2006: “Hacer de México un aliado principal fuera de la OTAN hace accesibles más recursos para la cooperación, entrenamiento y participación. También da a México un estatus más cercano al de Canadá y los Estados Unidos […]”.10
A fines de abril de 2008 el secretario de la Defensa estadunidense Robert Gates visitó México. En la embajada redactaron un panorama para su visita.11 Se le advertía que iba a encontrar la tradicional sospecha sobre “los motivos estadunidenses” y una inclinación añeja hacia la “no-intervención y la soberanía” entre los altos mandos militares. A los redactores del panorama también les preocupaba un poco, aunque no sobremanera, que México no compartiera algunas preocupaciones sobre Al-Qaeda y los vínculos entre Irán y Venezuela. Pero ése no parecía ser un gran problema; lo que sí importaba se incluyó en los objetivos principales de la visita: intercambio de inteligencia táctica, la coordinación en caso de desastres naturales y la mejora de las capacidades de contraterrorismo del Ejército mexicano. El cable le explicaba a Gates: como último objetivo, “usted debe promover entre sus contrapartes que consideren seriamente el momento en el que puedan involucrarse en operaciones internacionales de paz”.12
Dos años después, para la inauguración del Grupo de Trabajo Bilateral en Materia de Defensa que se llevó a cabo en Washington, la embajada planteaba cosas similares: el objetivo era “posicionarlo en la vía a convertirse en un Ejército del siglo XXI en una de las democracias líderes en la región”. Se subrayó que en el Grupo de Trabajo se podía avanzar “promoviendo que los militares mexicanos participaran más activamente en la arena internacional, como a través de más alcance de la cooperación en materia de seguridad en América Central y en Colombia, e incluso con una participación limitada en operaciones humanitarias en la región y posiblemente operaciones de mantenimiento de paz, también ayudarían a los militares a transitar de una mentalidad de ‘Proteger a la Revolución’ a ser una fuerza más activa, más dinámica y más flexible”.13 En estos y otros cables queda claro que Estados Unidos quiere que México tome “una posición de liderazgo” en la región. Que se convierta en una potencia media, pero, a la vez, tiene expectativas específicas sobre su comportamiento; una potencia media a la medida.
Es posible que la percepción del “unilateralismo” rampante en la política exterior del presidente Calderón haya tenido que ver con la intensidad de la cooperación en materia de seguridad y su centralidad en la relación bilateral. No obstante, en el entendido de que la cooperación en seguridad estaba “compartamentalizada”, desde los primeros meses de su gobierno, Calderón también buscó revitalizar la relación con sus vecinos del sur y del Caribe. Sin embargo, el esfuerzo por revertir la política exterior de Vicente Fox padeció de limitaciones prácticas.
¿Líder o vocero?
En abril de 2007 se organizó una cumbre para darle nueva vida al Plan Puebla-Panamá con líderes de siete países centroamericanos más el de Colombia. El embajador Tony Garza reportó que los planes y posiciones no le parecieron suficientemente claros, y en su comentario final dudó que los esfuerzos llevaran a buen puerto: “esa canción ya me la sé”, escribió, y señaló que las dificultades para concretar la inversión en una refinería en Centroamérica le hacía pensar que en este proyecto diplomático “la distancia histórica entre retórica y realidad sigue siendo amplia”. En esa primera apreciación no se equivocaría el embajador. También dijo, atinadamente, que “la administración de Calderón va en serio con la idea de jugar un papel de liderazgo en la región de América Central y del Sur”.14
Estados Unidos, al parecer, apoya este tipo de diplomacia del gobierno mexicano, pero sus planes y expectativas sobre el comportamiento de México en caso de que se posicione como líder regional son precisas y crean una situación incómoda. Por ejemplo, la renovación de lazos con Cuba se reconoce como un derecho legítimo de México, pero se deplora que no haya reuniones con los disidentes cubanos.15 La posición esquizofrénica retratada en varios cables es que no quieren el unilateralismo de Vicente Fox, pero tampoco la “autonomía relativa” suficiente que se requiere para que México pueda construir un liderazgo continental. La administración de Calderón lo ha intentado sin mucho éxito y quizá en esta esquizofrenia se cifren los problemas para reforzar la posición de México. Un ejemplo sobresaliente fue la reunión del Grupo de Río llevada a cabo en Cancún en febrero de 2010.
México presidía la reunión y, según un cable firmado por John Feeley, buscaba darle más alas y capacidad de acción a la cumbre del Grupo de Río. Sin, a la vez, “socavar a la OEA” como, según él, era la intención de “Venezuela y otros países del ALBA”, e “integrando también a los países del CARICOM bajo una agenda regional más comprensiva”.16 Feeley explicaba que México esperaba que este foro alternativo fuera el lugar indicado para encontrar compromisos sobre la reconstrucción de Haití, el reconocimiento diplomático del gobierno de Porfirio Lobo en Honduras (a la que sólo Estados Unidos, Canadá y sus aliados habían reconocido) y otros temas (de más interés de los países del sur) como el bombardeo colombiano de campamentos de las FARC en Ecuador, la oposición Venezolana a la construcción de una base militar en Colombia o la explotación de yacimientos de petróleo en las Malvinas por parte del Reino Unido. Era una empresa ambiciosa del gobierno de Calderón en la que México tenía que mediar entre las posiciones de sus vecinos continentales. La reunión no tuvo los resultados esperados y estuvo dominada por las posiciones de Brasil y la rimbombancia de Hugo Chávez. El embajador Pascual, en un cable titulado “De Regreso al Futuro”, criticó agriamente el fracaso mexicano para recuperar liderazgo: la cumbre fue “concebida pobremente, conducida de forma inadecuada y mal ejecutada”. También deploró que ni el tema de Haití ni el de Honduras hubieran sobresalido y que el Grupo no haya logrado asegurar su continuidad.
Consideró como “desafortunado” que la cumbre no fuera un “ejemplo de un nuevo y audaz paso hacia el futuro, sino un recordatorio del mensaje a veces contradictorio de México sobre cómo ve el futuro de la región y su papel como uno de sus líderes”.17Seguramente las expectativas de Pascual no ayudaron a México a construir su liderazgo, sino a ponerlo en una posición aún más difícil para lograrlo. Los pasos a los que eufemísticamente llamaba “audaces” eran aquellos que construyeran un liderazgo mexicano eficiente para defender los intereses regionales de Estados Unidos. Una vez más, una potencia media, pero también una potencia a la medida.
Multilateralismo, ¿para qué?
En el panorama que entregaron a Obama en su visita a Guadalajara se explicaba que “hasta ahora, la membresía de México [en el Consejo de Seguridad de la ONU 2008-2010] ha sido positiva. Trabajamos de cerca y constructivamente con su equipo de Naciones Unidas tanto en México como en Nueva York, y Calderón sería receptivo a sugerencias en los casos en que el gobierno de México pueda ser útil en asuntos del CSNU”. El embajador Pascual reportó en un cable breve y sin mayor sorpresa, que cuando uno de sus oficiales políticos “pidió que el gobierno mexicano presionara a Irán” por desarrollar tecnología nuclear, funcionarios de la SRE respondieron que cuando el presidente o la canciller Espinosa se reúnen con oficiales iraníes sólo “les piden que demuestren sus intenciones pacíficas recibiendo más inspectores nucleares”.18 En los casos de los problemas de derechos humanos que han acompañado a Burma y Sudán,19 México también parece haber continuado una política de “autonomía relativa” con bastante éxito. El asunto más notorio ha sido la agenda verde; en varios cables Estados Unidos reconoce el liderazgo mexicano en la materia en foros internacionales y, a veces, ellos mismos se alinean detrás de las iniciativas mexicanas.
Pero parece que el multilateralismo ha ido perdiendo relevancia en tanto la política exterior visible con Estados Unidos, Centroamérica y el Caribe se vuelve más intensa de lo que solía ser. Las posiciones sobre la política internacional de derechos humanos hacia Burma o pequeñas discrepancias multilaterales con Estados Unidos no parecen ya tan importantes, excepto quizá en tanto ayuden a ubicar posiciones útiles en contextos más inmediatos como Cuba.20 Es sintomático, por ejemplo, que la promoción internacional de la agenda verde, uno de los mayores logros de la política multilateral mexicana, haya sido virtualmente ignorada por la prensa. El propio presidente Calderón ha lamentado el hecho públicamente.21 Los intentos por acercarse a los países de Sudamérica tampoco fueron muy celebrados en la prensa. Una caricatura popular en 2010 presentaba al presidente bailando al ritmo de las maracas de Hugo Chávez.
El comportamiento autónomo que México ha sostenido en los organismos multilaterales de manera tradicional durante décadas, se ve tan activo como siempre y, como siempre, no parece molestarle a Estados Unidos. Sin embargo, a los ojos de los electores el multilateralismo no-alineado de México parece ya no tener la misma capacidad para proveer legitimidad interna como lo hizo para los gobiernos del “nacionalismo revolucionario”. Tampoco para recuperar el prestigio internacional perdido. El viejo cuestionamiento de internacionalistas como Ana Covarrubias sigue siendo válido: no se trata de transitar de una política exterior “pasiva” a una “activa” —como solían definirse los debates— sino preguntar “¿Cuándo ha sido la política exterior exitosa para los intereses de México (como quiera que se definan)?”.
Cooperación de desiguales
Hay cientos de cables diplomáticos donde se subrayan los beneficios del TLCAN, de la conveniencia mutua de fomentar el crecimiento en México, de mejorar la impartición de justicia, la competitividad y de combatir la desigualdad. Es claro que el vecino del norte no quiere adueñarse del petróleo mexicano, prefiere que México le siga vendiendo de forma regular para no tener que ser cliente de Venezuela; quiere que la producción no se reduzca para evitar una crisis de las finanzas públicas mexicanas y que eso produzca problemas económicos para ambos.22 Estados Unidos quiere un vecino que le pueda seguir comprando sus productos, le ayude a competir con otras partes del mundo y a cuidar su territorio; un vecino estable, pero también próspero. El interés de Estados Unidos por desarrollar una “relación especial” con México es claro, pero desde la perspectiva estadunidense ¿de qué trataría esa “relación especial”?
Se entiende en los cables que no quieren una relación como la que imaginaba el presidente Fox: un NAFTA Plus (el plan abandonado de ASPAN) cuyo centro de gravedad sea la integración norteamericana. No quieren ni pueden apostarle a una integración profunda. Quizá por eso tampoco les parece mala idea seguir respetando la autonomía relativa mexicana, como la que existía en el pasado, pero bajo nuevas condiciones, en su versión autonomía reloaded; un nuevo derecho relativo a disentir que no sólo se gana a cambio de que México se mantenga estable, sino de que también ayude a mantener la paz en la región de Centroamérica y el Caribe, mientras Estados Unidos concentra energías en otras latitudes. Ahora es Estados Unidos el que tiene expectativas exaltadas sobre México: su propia the whole enchilada. Sin embargo, al mismo tiempo, también parecen seguir pidiéndole a su vecino que reduzca sus expectativas sobre lo que Estados Unidos puede darle a cambio.
México alguna vez creyó que del libre comercio de productos se desprendería un libre mercado laboral norteamericano. Luego creyó que cortar ligas con Cuba y otros de sus viejos amigos, y centrar los esfuerzos en la integración al norte, iba a ser suficiente para profundizar la integración. Hoy Estados Unidos pide a México mejorar la seguridad interior y, mañana, encargarse de la estabilidad en la región.23 ¿Y qué se puede esperar a cambio? Aún no queda claro si tendría implicaciones en términos de “autonomía relativa”, de ayuda para el desarrollo o de algún tipo de profundización en el modelo de integración. Por lo pronto, la venta desregulada de rifles de asalto en Estados Unidos no se ha vuelto a prohibir, como se hizo alguna vez con el Federal Assault Weapons Ban; los gobiernos no han podido detener el tráfico ilegal de armas hacia el sur; la migración al norte ha disminuido, pero las deportaciones de mexicanos casi se han duplicado en los últimos 10 años; la modernización de las fuerzas de seguridad e inteligencia mexicanas han generado mayor dependencia con Estados Unidos que con otros socios europeos o latinoamericanos; y los fondos erogados por la Iniciativa Mérida apenas rondan la exigüa cantidad de 500 millones de dólares (cerca de 30% de lo originalmente “aprobado” por el Congreso estadunidense).24 Lo que sí queda claro es que en la lucha “compartimentada” contra el narcotráfico México ha cargado con buena parte de los costos de la penalización del comercio de drogas y de la desregulación del comercio de armas en Estados Unidos.
La intensidad de la cooperación en el tema de seguridad mantuvo la relación bilateral fluida, pero también puso de manifiesto la enorme asimetría de poder entre los dos países. Sin duda Estados Unidos quiere tenderle la mano a México, pero para ello también quiere que México cambie, que sea más “flexible”, “menos no-intervencionista” y más muscular. La dificultad se halla en que Estados Unidos está muy interesado en cierto país al sur de su frontera, un país que, trágicamente para ambos, no es el que existe hoy y no es necesariamente el que quieren o les conviene a los mexicanos. No hay mejor manera de resolver este problema que sentarse de nuevo en una mesa y platicar sobre la distribución de costos y beneficios. Así debe hacerse en momentos críticos. En los cables se explica que Estados Unidos quiere una relación más pragmática con México. Por eso Estados Unidos seguramente sabría entender que la asimetría de poder reduce las posibilidades de cooperación sostenida en el tiempo, que mientras el poderoso inicia la cooperación cada vez que puede, el débil suele encontrar incentivos para abandonarla de manera regular.
Mario Arriagada Cuadriello. Internacionalista por El Colegio de México y politólogo por la London School of Economics.
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